近日，環(huán)境保護部規(guī)劃財務司副司長張士寶在第十二屆環(huán)境與發(fā)展論壇“2016綠色金融暨環(huán)境污染第三方治理論壇”上表示，推進環(huán)境污染第三方治理應明確排污單位和第三方治理單位，同時堅持三個原則。
環(huán)境污染第三方治理是排污者通過繳納或按合同約定支付費用，委托環(huán)境服務公司進行污染治理的新模式。
近年來，隨著環(huán)保工作深入開展，環(huán)境污染第三方治理也日益得到重視。對此，《法制日報》記者采訪了業(yè)內(nèi)專家。
第三方治理有多重意義
環(huán)境污染第三方治理正在成為環(huán)保工作的重點領域。
記者了解到，在2015年年初，國務院辦公廳就印發(fā)了《關于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》。“意見”指出，“第三方治理是推進環(huán)保設施建設和運營專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化的重要途徑，是促進環(huán)境服務業(yè)發(fā)展的有效措施”。
2015年全國“兩會”上，政府工作報告提出，“推行環(huán)境污染第三方治理”。
2016年全國“兩會”上，政府工作報告中提出，“廣泛開展合同能源管理和環(huán)境污染第三方治理”。
推行環(huán)境污染第三方治理究竟有哪些積極意義？
中國環(huán)境資源法學研究會副會長、中國政法大學教授曹明德認為，推行環(huán)境污染第三方治理最重要的積極意義就是切實落實環(huán)境污染治理責任。“因為在很多情況下，污染者不參與治理，盡管環(huán)保部門也采取一些處罰措施，但是有的企業(yè)仍拒不治理，在這種情況下，需要第三方來代替污染者進行治理，由污染者承擔治理的費用，從而落實環(huán)境保護法‘誰污染誰治理’的原則”。
“另一方面，能夠在環(huán)保工作中發(fā)揮獨立第三方的作用，這個其實在很多領域都可以運用。充分發(fā)揮環(huán)境服務機構在環(huán)境治理方面的作用，這是一個趨勢。因為政府部門如環(huán)保部門，也不一定具備污染治理的能力，環(huán)保部門主要是履行環(huán)境監(jiān)管的職責。所以，如果所有的污染都由環(huán)保部門進行治理，環(huán)保部門將不堪重負。在污染者沒有切實履行環(huán)境保護法的情況下，由獨立第三方特別是環(huán)境服務機構進行治理，費用由污染者承擔，這正是切實落實污染者治理原則的重要體現(xiàn)。從宏觀來看，也是在環(huán)境治理方面的一項改革，能充分發(fā)揮政府、社會以及企業(yè)，乃至公眾、媒體的作用。”曹明德說。
“推行環(huán)境污染第三方治理，與中央重視發(fā)揮市場的作用這個大趨勢具有一致性。環(huán)境保護與污染治理方面的工作與通常提到的預防、管理有所不同。在環(huán)境治理方面，市場機制可以發(fā)揮更多作用，但是過去我們更多強調(diào)從行政管理入手。現(xiàn)在推行環(huán)境污染第三方治理，最本質的特點就是發(fā)揮市場機制的作用，通過市場化、專業(yè)化的途徑，選擇、確定治理能力比較強的主體，再通過契約方式達到治理目標。這些是我們以往考慮得比較少的，也是環(huán)境保護中一個新的機制，非常值得稱道，也需要人們更多予以支持。”中國環(huán)境資源法學研究會常務理事、中國人民大學法學院教授周珂說。
何為第三方治理三項原則
張士寶提出，在推行第三方治理的同時，要堅持三個原則。
何為三個原則？
一是堅持排污者污染治理主體責任與第三方治理單位具體治理相結合，即污染者按照污染物的種類和數(shù)量承擔污染治理費用，第三方單位按照有關法律法規(guī)、治理標準和排污單位的要求，承擔合同規(guī)定的具體污染治理責任。
二是堅持政策引導與先行先試結合的原則，有針對性地制定并完善綠色保險等措施，對第三方治理進行引導和支持。
三是堅持監(jiān)管執(zhí)法和信息公開結合，全面落實環(huán)境保護法律法規(guī)，嚴格執(zhí)行污染物排放標準，強化監(jiān)管和環(huán)保執(zhí)法，著力規(guī)范市場秩序，營造良好的第三方治理平臺。
對于第一個原則，曹明德認為，污染者是治理主體，第三方是具體實施者，讓二者相結合。換句話說，污染者責任原則并沒有改變，但是在具體落實污染者責任的時候，既可以由污染者即企業(yè)或者是事業(yè)單位、個人自己進行治理，也可以由污染者承擔費用，然后由獨立的第三方進行治理。這樣就彌補了過去污染者拒不承擔責任、污染始終得不到治理的情況。
對于“堅持政策引導與先行先試結合的原則”，曹明德認為，目前，環(huán)境治理改革還處于一個探索階段，所以需要政策引導，鼓勵部分地方或行業(yè)之間進行試點。“這說明我們正在探索環(huán)境治理的改革”。
“堅持監(jiān)管執(zhí)法和信息公開結合，與發(fā)揮社會各界的作用是相關的。環(huán)保執(zhí)法主體還是政府部門，切實擔負起監(jiān)督、管理、執(zhí)法、審查等相關職能，與此同時，還要充分履行環(huán)境保護法所要求的向社會披露環(huán)境信息這一職責，切實保護公民的環(huán)境知情權。這樣也有利于公眾和社會組織對環(huán)境保護法的實施情況以及對污染者進行監(jiān)督。”曹明德說。
第三方治理如何操作
據(jù)相關媒體報道，不久前，山東省人民政府辦公廳發(fā)布《關于轉發(fā)省環(huán)保廳山東省環(huán)保服務業(yè)轉型升級實施方案的通知》。根據(jù)該“實施方案”中提出的發(fā)展目標，到2020年，山東省基本完成環(huán)保服務業(yè)轉型升級，推行環(huán)境污染第三方治理，實現(xiàn)行業(yè)收入總額330億元左右，從業(yè)人員4萬人左右。
環(huán)境污染第三方治理具有良好的前景，在實踐中，也產(chǎn)生了一些具體運作模式。
“主要有三種模式，企業(yè)及排污者可以直接通過合同方式委托環(huán)境服務機構進行治理，或者協(xié)助環(huán)境服務機構進行治理，這是一種模式，即企業(yè)自愿履行環(huán)保法律方面的責任和義務。第二種模式，污染者作為被告，可以與原告(原告可能是私益訴訟中的個人，也可能是公益訴訟中的社會組織)共同委托第三方進行治理。還有一種模式就是，在訴訟過程中，由法院指定獨立的第三方與環(huán)境機構進行治理。甚至在行政執(zhí)法過程中，當污染者拒絕履行治理義務時，也可以由行政執(zhí)法機關委托或指定獨立的第三方進行治理，由污染者來承擔治理的費用。”曹明德說。
對于環(huán)境污染第三方治理模式，周珂的劃分標準則有所不同。“從大的方面來看，實際上還是兩種模式。一是以行政管制為主的模式，另外一個是更多發(fā)揮市場機制的模式。目前，這兩種模式相互滲透，更加緊密地結合，進而派生出不少具體的模式。環(huán)境污染第三方治理實際上就是在以往的探索中產(chǎn)生不同的模式”。
“推進環(huán)境污染第三方治理，包含這樣一層意思:選擇一種更加可行、相對成熟的環(huán)境污染第三方治理模式，并且通過行政手段來積極促進其實施。推進環(huán)境污染第三方治理，需要在實踐中不斷總結經(jīng)驗、發(fā)現(xiàn)問題、完善制度。”周珂說。
第三方治理市場需公平
總體來看，推行環(huán)境污染第三方治理仍處于探索起步階段，盡管蘊含著巨大潛力，但要全面落地尚面臨一些問題。《關于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》提出，近年來，各地區(qū)、有關部門在第三方治理方面進行了積極探索，取得初步成效，但還存在體制機制不健全、法律政策有待完善等問題。
“我認為有幾個問題應該加以注意。首先，環(huán)境污染治理的第三方，也就是環(huán)境服務機構，應當具有這種治理能力。所以現(xiàn)在要鼓勵發(fā)展環(huán)境治理機構，要讓環(huán)境治理機構成長壯大，真正能夠擔負起這樣的職能。其次，要避免行政機關和獨立第三方之間產(chǎn)生利益鏈，出現(xiàn)利益輸送問題。環(huán)保部門應該加強對獨立第三方機構人員和資質的監(jiān)管，同時也要避免第三方與行政機關之間出現(xiàn)隸屬關系，要讓第三方成為一個真正獨立的中介機構，獨立的社會主體。最后，要營造一個公平競爭環(huán)境。否則就容易出問題，不僅影響公平競爭，也很難保證成為真正的第三方，因為環(huán)境污染第三方治理是要以市場為導向的。”曹明德說。
站在市場的角度來看，環(huán)境污染第三方治理還是一個比較誘人的蛋糕。
《關于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》提出，堅持社會主義市場經(jīng)濟改革方向，按照黨中央、國務院的決策部署，以環(huán)境公用設施、工業(yè)園區(qū)等領域為重點，以市場化、專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化為導向，營造有利的市場和政策環(huán)境，改進政府管理和服務，健全統(tǒng)一規(guī)范、競爭有序、監(jiān)管有力的第三方治理市場，吸引和擴大社會資本投入，推動建立排污者付費、第三方治理的治污新機制，不斷提升我國污染治理水平。
“環(huán)境污染第三方治理實際上是更加注重發(fā)揮市場的功能。而從目前的情況來看，市場發(fā)育程度還不是非常成熟，由此導致的問題就可能會在環(huán)境污染第三方治理中表現(xiàn)出來。比如說有些企業(yè)把污染委托給其他人進行治理，但是這種委托實際上是通過虛假合同的方式，實際是轉移了企業(yè)自己的責任，往往造成更加嚴重的后果。司法機關曾經(jīng)公布過一些與環(huán)境污染第三方治理有關的案例。所以，推進環(huán)境污染第三方治理應該有一些前提，環(huán)境污染第三方治理不應當過多放大其合同的性質，而應當強調(diào)權利義務的法定性。比如說排污方的責任，這種責任是法定的，在很多情況下都不會因為合同而轉移法定的治理責任，而這些都需要通過立法明確下來。”周珂說。