5月9日中午，重慶機場南部方向受到無人機干擾，航班起降受到影響，12架次航班備降外場。記者從民航重慶安全監(jiān)督管理局了解到，2017年以來，重慶已出現(xiàn)多起無人機影響航道導(dǎo)致民航航班躲避的情況。

近年來，無人機消費市場井噴。然而，由于無人機生產(chǎn)、飛行和運用等仍未有統(tǒng)一的國家標(biāo)準(zhǔn)，加之相關(guān)部門監(jiān)管不力，無人機“闖禍”事件時有發(fā)生，且愈演愈烈。

在2016年的重慶“兩會”上，重慶市人大代表、西南大學(xué)化學(xué)化工學(xué)院副院長魏沙平就建議抓緊制定無人機飛行活動管理辦法，確保這一行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

5月10日，重慶市公安局發(fā)布了加強民用無人駕駛航空器飛行管理的通告，“通告”要求，重慶行政區(qū)域內(nèi)使用民用無人駕駛航空器進行飛行活動的，必須遵守相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章；同時也對未經(jīng)批準(zhǔn)，民用無人駕駛航空器嚴(yán)禁飛行區(qū)域等進行了明確。

公安機關(guān)針對無人機管理發(fā)布“通告”，加大參與無人機監(jiān)管的力度，這在全國范圍內(nèi)并不多見。

近日，記者與重慶社會問題研究所共同就目前重慶市無人機的管理狀況、無人機無監(jiān)管飛行存在哪些隱患、相關(guān)部門如何應(yīng)對、如何立法規(guī)制等問題進行了調(diào)查采訪。

飛行準(zhǔn)入門檻高“黑飛”現(xiàn)象普遍

2016年以來，多家媒體報道了重慶多個行政執(zhí)法部門運用無人機進行執(zhí)法取證的新聞。除了對無人機優(yōu)越性能進行宣傳，這些報道并未涉及使用無人機是否經(jīng)過審批、駕駛員是否有相關(guān)資質(zhì)等內(nèi)容。

根據(jù)《通用航空飛行管制條例》規(guī)定，操控重量大于7公斤的無人機進行飛行活動，或飛行范圍超過視距內(nèi)半徑500米、相對高度高于120米，應(yīng)向有關(guān)飛行管制部門提出劃設(shè)臨時飛行空域的申請，經(jīng)批準(zhǔn)后方可飛行。

對于如何界定是否屬于“黑飛”，重慶市公安局相關(guān)負責(zé)人在解讀“通告”時表示，根據(jù)《通用航空飛行管制條例》《通用航空飛行任務(wù)審批與管理規(guī)定》《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理辦法》《民用無人機駕駛員管理規(guī)定》等相關(guān)規(guī)定，未向國家飛行管制部門提出臨時空域和飛行計劃申請，或未按照批準(zhǔn)的飛行計劃實施的無人機違規(guī)飛行均為“黑飛”。

記者從民航重慶安全監(jiān)督管理局副書記湯軍處獲悉：“目前在中國進行無人機飛行需要滿足三個條件：操作人員具有無人機駕駛執(zhí)照；軍方審批的合法空域；申報民航飛行計劃。

而據(jù)重慶首個無人機駕駛員培訓(xùn)中心負責(zé)人張洪介紹，目前國內(nèi)的低空飛行活動還必須依據(jù)《中華人民共和國民用航空法》等法律法規(guī)，必須由在工商部門和行業(yè)主管部門同時登記注冊的公司向飛行管制部門提出申請，獲得批準(zhǔn)后方可飛行，個人報備暫時不予批準(zhǔn)。

“有時候我們‘黑飛’也屬無奈。”航拍攝影愛好者向某告訴記者，個人難以申請空域是“黑飛”的主要原因。“一旦出現(xiàn)意外，后果的確很嚴(yán)重。我們希望相關(guān)部門能給我們一條合法的途徑”。

“無人機飛行必須申請空域和計劃，為了更加方便無人機的使用，重慶無人機飛行審批流程正在進行簡化。”湯軍介紹。

對于無人機飛行審批，重慶市公安局相關(guān)負責(zé)人表示，根據(jù)《通用航空飛行管制條例》的相關(guān)規(guī)定，使用民用無人駕駛航空器飛行應(yīng)當(dāng)向飛行管制部門提出飛行計劃申請，經(jīng)批準(zhǔn)后實施。重慶市臨時空域申請部門為西部戰(zhàn)區(qū)空軍參謀部航空管制處；飛行計劃申請部門為民航重慶空中交通管理分局。

“通告”稱，未經(jīng)批準(zhǔn)，嚴(yán)禁民用無人駕駛航空器在規(guī)定區(qū)域上空飛行。那么未經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)進行飛行的，將受到怎樣的處罰呢？

重慶市公安局相關(guān)負責(zé)人表示，根據(jù)《通用航空飛行管制條例》第四十一條規(guī)定，從事通用航空飛行活動的單位、個人違反本條例規(guī)定，有未經(jīng)批準(zhǔn)擅自飛行的；未按批準(zhǔn)的飛行計劃飛行的；不及時報告或者漏報飛行動態(tài)的；未經(jīng)批準(zhǔn)飛入空中限制區(qū)、空中危險區(qū)等情形之一的，由有關(guān)部門按照職責(zé)分工責(zé)令改正，給予警告；情節(jié)嚴(yán)重的，處2萬元以上10萬元以下罰款，并可給予責(zé)令停飛1個月至3個月、暫扣直至吊銷經(jīng)營許可證、飛行執(zhí)照的處罰；造成重大事故或者嚴(yán)重后果的，依照刑法關(guān)于重大飛行事故罪或者其他罪的規(guī)定，依法追究刑事責(zé)任。

據(jù)不完全統(tǒng)計，目前重慶市操作無人機飛行的人員約有1.3萬人，且逐年上升，而擁有無人機駕駛執(zhí)照的僅有230人左右。且絕大部分無照無人機使用者在室外操作時都實現(xiàn)了視距外飛行。

銷售環(huán)節(jié)也是對無人機監(jiān)管的重要一環(huán)。然而，記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于目前無人機市場缺乏一個系統(tǒng)的管理體系，工商等職能部門對無人機銷售環(huán)節(jié)無法進行有效監(jiān)管。使用者在購買無人機時也不用進行身份認(rèn)證。

據(jù)向某介紹，一些商家還會私下為使用者提供無人機改造零配件。使用者經(jīng)過自行改造，便可使無人機的性能大大提升，能夠飛得更高、更遠。

“只要不在機場、監(jiān)獄、重要軍事設(shè)施等敏感區(qū)域附近駕駛無人機，幾乎很難被人發(fā)現(xiàn)，就算是發(fā)生墜落傷人或影響其他軍民飛行器正常飛行的事故，如沒被當(dāng)場抓獲，便可逃避法律法規(guī)制裁。”這是在重慶無人機使用者之間公認(rèn)的事實。

“黑飛”存多重隱患危害公共安全

無人機無序飛行極易干擾軍民飛行器正常運行，甚至可能釀成飛行事故，給國家和人民生命財產(chǎn)造成損失。

記者查閱資料發(fā)現(xiàn)，2017年以來，國內(nèi)已有多家機場多次發(fā)生無人機等飛行物入侵機場凈空保護區(qū)、妨礙航班運行安全的事件。2月3日，深圳機場有三個航班機組同時報告，在飛機起飛或落地過程中發(fā)現(xiàn)疑似無人機的不明升空物，威脅飛行安全?？展懿块T在接報后采取緊急措施，調(diào)整進出港航班間隔的同時指揮空中飛機避讓，導(dǎo)致多個出港航班出現(xiàn)不同程度的延誤。

對于無人機“黑飛”的危害，重慶市公安局有關(guān)負責(zé)人稱，根據(jù)相關(guān)實驗，一只重1.8千克的鳥與一架飛行速度為960公里/小時的大飛機相撞，產(chǎn)生的沖擊力比炮彈還大。一般的消費級無人機的重量為1.5千克至150千克，通常由質(zhì)地堅硬的材料制成，無人機若與高速飛行的飛機相撞，嚴(yán)重時可能造成機毀人亡的慘劇。另外還可能造成地面人身財產(chǎn)安全(墜機落體)等。

無人機存在的主要隱患風(fēng)險不僅僅是對航班正常飛行的干擾。記者調(diào)查了解到，使用無人機隨意高空航拍還容易造成重要軍事目標(biāo)的暴露。

據(jù)了解，目前，重慶市無人機飛行限高多在500米左右，自帶攝像頭在500米高空可拍攝0.5千米范圍的圖像，經(jīng)過改裝的無人機還可搭載性能更高的攝像器材，從而獲得更加清晰的圖像。

一些攝影愛好者常常利用無人機進行高空航拍，并將航拍圖片上傳至互聯(lián)網(wǎng)供網(wǎng)友分享，個別愛好者為獲取點擊率和知名度，特意上傳一些敏感區(qū)域航拍照片，使重要軍事設(shè)施暴露，帶來泄密隱患。

記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有人曾在重慶某軍事基地附近放飛無人機，發(fā)現(xiàn)通過安裝在無人機上的攝像頭可以清晰拍攝基地內(nèi)部全貌。

此外，由于無人機目標(biāo)小、速度快、易操控、隱蔽性強，且具有一定的負重能力，加之可隨意購買使用，有可能被別有用心人員利用，成為開展非法活動的工具。

在回答記者關(guān)于利用無人機實施違法行為會受到怎樣處罰的問題時，重慶市公安局有關(guān)負責(zé)人表示，不論是否經(jīng)過批準(zhǔn)，利用無人機實施擾亂單位秩序、尋釁滋事等違反治安管理的行為，公安機關(guān)都有權(quán)依照治安管理處罰法相關(guān)規(guī)定給予處罰，特別是在“通告”確定的區(qū)域內(nèi)，因其違法飛行活動易造成嚴(yán)重后果，公安機關(guān)將依法處罰。另外，駕駛(操控)無人機的人員未取得操作(駕駛)資格證明文件的，公安機關(guān)亦有權(quán)依法給予治安管理處罰。

監(jiān)管措施滯后立法迫在眉睫

“‘黑飛’無人機通常是遭到舉報后被查處，執(zhí)法部門通常是公安機關(guān)。使用者即使拿到無人機駕照，會不會出現(xiàn)有證而不被相關(guān)部門認(rèn)可的情況？”已經(jīng)從事無人機航拍1年多的賀某認(rèn)為，監(jiān)管部門之間職責(zé)不明確，是他進行無人機駕駛最擔(dān)心的事情。

無人機“黑飛”，相關(guān)部門將如何處置？重慶市公安局相關(guān)負責(zé)人介紹說，國家已經(jīng)明確規(guī)定了無人機管理的職責(zé)。

空軍負責(zé)空域劃設(shè)及監(jiān)管，組織對空中不明情況的查證處置，參與違法違規(guī)飛行活動的地面查處；民航負責(zé)無人機登記、駕駛員管理、飛行管理、飛行審批報備，對違規(guī)飛行活動進行地面查處；地方公安機關(guān)負責(zé)違法違規(guī)飛行器降落后的秩序維護和現(xiàn)場處置，配合有關(guān)單位對違法違規(guī)飛行的單位和個人進行查處。

另外，公安機關(guān)根據(jù)治安管理處罰法第二十三條第二項，可以對嚴(yán)重擾亂社會秩序的行為和第六十四條第二項之規(guī)定對無證駕駛行為給予治安處罰。

公安機關(guān)在具體處置過程中，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，對構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任，對違反治安管理的給予治安處罰，其他情況移交相關(guān)部門處理。

“通告”的發(fā)布，也表明公安機關(guān)已經(jīng)意識到無人機對于公共安全的危害，并力求參與到對無人機的有效監(jiān)管中。

根據(jù)“通告”規(guī)定，未經(jīng)審批不得飛行無人機。這一規(guī)定有何法律依據(jù)？重慶市公安局有關(guān)負責(zé)人表示，國務(wù)院、中央軍委根據(jù)《中華人民共和國民用航空法》聯(lián)合制定的行政法規(guī)《通用航空飛行管制條例》明確規(guī)定了使用機場飛行空域、航路、航線及需要劃設(shè)臨時飛行空域的，均應(yīng)當(dāng)向飛行管制部門提出申請，經(jīng)飛行管制部門批準(zhǔn)后方可使用空域，以及實施飛行前，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)?shù)仫w行管制部門提出飛行計劃申請，按照批準(zhǔn)權(quán)限，經(jīng)批準(zhǔn)后方可實施等。因此，“通告”要求未經(jīng)依法審批不得飛行無人機，有充分的法律依據(jù)。

“與井噴式發(fā)展的無人機市場相比，相關(guān)立法存在缺失、監(jiān)管措施比較滯后。”中國民航大學(xué)副研究員劉曉山認(rèn)為。

由于無人機“黑飛”闖禍不斷，世界各國都在抓緊完善相關(guān)管理條例。目前我國關(guān)于無人機的法律法規(guī)存在較大空白，而美國在相關(guān)領(lǐng)域的經(jīng)驗，尤其是在空域的管理和劃分方面的經(jīng)驗于我國而言具有一定借鑒意義。

美國聯(lián)邦航空管理局(FAA)對于美國境內(nèi)的無人機管理一向以嚴(yán)格著稱，前不久，F(xiàn)AA剛對芝加哥航拍公司開出了20萬美元的罰單。而緊接著美國新罕布爾州便出臺了無人機管理法案，嚴(yán)格程度較FAA更勝一籌，業(yè)界稱其為史上最嚴(yán)。

目前，我國出臺了《民用無人機空中交通管理辦法》等一系列規(guī)定，但上述規(guī)定的內(nèi)容比較宏觀、籠統(tǒng)，對無人機生產(chǎn)、銷售、使用各環(huán)節(jié)沒有詳細的管理規(guī)定和實施細則，特別是對無人機低空空域的飛行活動沒有明確的法律條文進行規(guī)范。

據(jù)重慶市公安局相關(guān)負責(zé)人介紹，針對無人機領(lǐng)域中出現(xiàn)的新情況、新問題，國家空管委組織起草了《無人機飛行管理規(guī)定》《低空空域使用管理規(guī)定》等文件，對無人機的登記、飛行管理、空域使用等作出了全面規(guī)定，正在公開征求意見；公安部公布了治安管理處罰法(修訂公開征求意見稿)，其中新增了對無人機違法飛行的治安處罰條款，也正在公開征求意見。

西南政法大學(xué)行政法學(xué)院講師杜蘇認(rèn)為，公安機關(guān)有必要介入無人機的監(jiān)管，要加強法治宣傳和執(zhí)法力度，嚴(yán)厲打擊利用無人機開展違法犯罪活動。執(zhí)法中會有無人機捕獲的問題，作為強制行為最好也由公安機關(guān)來實施，這樣也能對接現(xiàn)有法律框架，目前空警也是民航和公安雙重領(lǐng)導(dǎo)。

“在空中，民航一般自己可以處理，但在地上離了公安肯定不行。試想民航帶人在居民小區(qū)里四處抓‘黑飛’,這就很不正常了。”杜蘇說。

杜蘇認(rèn)為，無人機參照載人航空器制定一個管理標(biāo)準(zhǔn)不難，但最好以部門規(guī)章的形式頒布，不要以政府內(nèi)部文件的形式發(fā)布。目前專業(yè)立法領(lǐng)域經(jīng)常出現(xiàn)的問題是，法律非常粗疏，各種概念全靠內(nèi)部文件界定，但內(nèi)部文件又不屬于立法法上說的法源，很容易發(fā)生合法性爭議，導(dǎo)致全盤效力紊亂。（記者 吳曉鋒）