2011年3月11日14時(shí)46分，日本東北部海域爆發(fā)了有記錄以來的一場(chǎng)最大級(jí)別的地震。此次地震造成了極為嚴(yán)重的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，不僅給日本造成極大沖擊，也對(duì)整個(gè)世界造成極大影響。國家應(yīng)急廣播——應(yīng)急檔案，本期帶您回顧：黑色311，日本阪神大地震。
各位聽眾大家好，歡迎收聽《國家應(yīng)急廣播——應(yīng)急檔案》，我是百寧。2011年3月11日，被稱為黑色311，日本東北部海域爆發(fā)了一場(chǎng)大地震。電力不足、供應(yīng)鏈中斷、放射性物質(zhì)擴(kuò)散……嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)不僅考驗(yàn)著日本，而且，如何做到與自然和諧相處，如何應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害，值得全人類進(jìn)行深刻地反思。中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社出版了一本專門介紹這次地震的書籍《黑色311—日本大地震與危機(jī)應(yīng)對(duì)》，對(duì)這次災(zāi)難做了詳細(xì)記錄，也分析了其中我們需要借鑒的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，今天，我們就和您聊聊日本阪神大地震，第7集。
隨著第二次世界大戰(zhàn)后日本逐漸建立了系統(tǒng)的防災(zāi)救災(zāi)體系，但對(duì)現(xiàn)行日本防災(zāi)體系造成直接且最大影響的是阪神·淡路大地震。1995年1月17日早晨5時(shí)46分，以神戶、淡路為中心，發(fā)生里氏7.3級(jí)大地震。由于屬于都市直下型地震，結(jié)果導(dǎo)致列車顛覆、鐵路中斷，高速公路立交橋斷裂商店和住宅區(qū)燃起大火。此次地震遇難者達(dá)6434人中，其中80%是由于房屋倒塌而死，還有600余人是由于家具等倒塌壓死。神戶市過半地區(qū)出現(xiàn)火災(zāi)，一些人由于大火窒息而死。數(shù)十萬人無家可歸，直接損失達(dá)10萬億日元以上。
阪神地震發(fā)生后，大阪管區(qū)氣象臺(tái)自動(dòng)發(fā)出了“強(qiáng)烈地震通知”。5點(diǎn)50分，大阪氣象臺(tái)發(fā)出無海嘯發(fā)生的通報(bào)，但神戶海洋氣象臺(tái)由于傳送系統(tǒng)故障無法發(fā)出信息。NHK神戶廣播局雖然得到了地震信息，但由于等待氣象廳確認(rèn)，直到6點(diǎn)15分才正式播出“神戶發(fā)生6級(jí)地震”的報(bào)道。由于通信網(wǎng)絡(luò)中斷，政府無法掌握地震的實(shí)際情況。首相村山富市早晨也是通過各大電視臺(tái)的現(xiàn)場(chǎng)直播，看到了濃煙滾滾的神戶災(zāi)區(qū)，立刻打電話核實(shí)情況，但當(dāng)時(shí)沒有人知道。7點(diǎn)30分，村山首相第一次接到正式報(bào)告。由于阪神通信網(wǎng)絡(luò)斷絕，仍無法判斷具體災(zāi)情。因此，上午10點(diǎn)召開的例行會(huì)議并未對(duì)災(zāi)害進(jìn)行討論，而僅僅是決定派國土廳長(zhǎng)官小澤潔前往神戶視察。而小澤潔卻直到14點(diǎn)30分才乘直升飛機(jī)前往災(zāi)區(qū)。雖然當(dāng)?shù)氐淖孕l(wèi)隊(duì)已經(jīng)投入救災(zāi)活動(dòng)，但兵庫縣知事直到晚上19點(diǎn)30分才正式向自衛(wèi)隊(duì)提出派遣申請(qǐng)。
地震6小時(shí)后，日本國土廳成立“平成七年兵庫縣南部地震災(zāi)害對(duì)策本部”，并舉行第一次會(huì)議。到下午18點(diǎn)13分，村山首相才召集內(nèi)閣成員討論地震對(duì)策，并決定由消防廳向全國13縣調(diào)派141臺(tái)消防車和消防隊(duì)員700名，東京都增派8架消防專用直升機(jī)，承擔(dān)起了應(yīng)急救援物資運(yùn)輸工作。由于政府行動(dòng)遲緩，遭到社會(huì)各界強(qiáng)烈批評(píng)。1月20日，日本政府成立“災(zāi)害對(duì)策本部”，村山首相任本部長(zhǎng)，全體閣員為委員。此后，政府所屬14省廳就食料配送、臨時(shí)住宅道路修復(fù)等制定了86項(xiàng)緊急對(duì)策。同時(shí)，政府任命小里貞利為震災(zāi)對(duì)策擔(dān)當(dāng)大臣，全面負(fù)責(zé)處理地震災(zāi)害事宜。當(dāng)時(shí)許多國家的地震救助隊(duì)申請(qǐng)前往阪神地區(qū)參與救援，但都遭到日本政府拒絕。美軍第7艦隊(duì)的艦船已經(jīng)停泊在神戶灣，準(zhǔn)備出動(dòng)直升機(jī)進(jìn)行救援，但是始終未能得到日本政府的許可。
阪神大地震發(fā)生后，日本政府救援滯后，并拒絕海外援助隊(duì)，結(jié)果造成嚴(yán)重人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。但是，災(zāi)區(qū)許多志愿者隊(duì)伍卻積極參加了救援行動(dòng)。在災(zāi)后重建過程中，日本政府對(duì)志愿者組織給予了一定程度的支持。這些志愿者組織憑借著豐富的救災(zāi)經(jīng)驗(yàn)，在此后發(fā)生的臺(tái)灣大地震、新潟大地震中，發(fā)揮了極大應(yīng)急作用。為了提高全體國民的防災(zāi)意識(shí)，1995年12月，橋本內(nèi)閣將每年的1月17日，也就是阪神大地震發(fā)生日，定為全國“防災(zāi)和志愿者日”。在紀(jì)念阪神大地震中的死難者的同時(shí)，號(hào)召人們積極參與救災(zāi)抗災(zāi)活動(dòng)。與此同時(shí)，日本政府建立了全面的防災(zāi)救災(zāi)體制，確立了完善、密、系統(tǒng)的防災(zāi)體系，并循序漸進(jìn)、不斷完善。
二戰(zhàn)后的日本，一方面實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)上的騰飛，建成了世界第二經(jīng)濟(jì)大國。與此同時(shí)，日本在制度建設(shè)方面也成就非凡。對(duì)于政府機(jī)關(guān)或公共機(jī)關(guān)來說，其行為必須在法定授權(quán)的條件下，依據(jù)程序開展各項(xiàng)活動(dòng)。
在應(yīng)對(duì)各種自然災(zāi)害方面，經(jīng)過多年的經(jīng)驗(yàn)積累和教訓(xùn)總結(jié)，日本形成了較為完善的防災(zāi)救災(zāi)的危機(jī)管理制度。依法行政、依法防災(zāi)成為日本防災(zāi)體系的一個(gè)重大特點(diǎn)。面對(duì)自然災(zāi)害或公共安全等突發(fā)事件，政府一方面不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，逐步調(diào)整現(xiàn)行的防災(zāi)救災(zāi)制度；另一方面則嚴(yán)格法定程序，依法抗災(zāi)?，F(xiàn)在，日本國會(huì)和政府頒布的直接關(guān)于防災(zāi)抗災(zāi)的法律與規(guī)章達(dá)54部之多，這些法律制度主要從五個(gè)層次來規(guī)范相關(guān)防災(zāi)活動(dòng)。
第一是七部防災(zāi)基本法，包括《災(zāi)害對(duì)策基本法》、《海洋污染及海上災(zāi)害防止法》、《石化總廠等災(zāi)害防止法》、《大規(guī)模地震對(duì)策特別措施法》原子能災(zāi)害對(duì)策特別措施法以及對(duì)東南海·南海地震防災(zāi)對(duì)策法》、《日本海溝·千島海溝地震防災(zāi)對(duì)策法》等。
第二是十七部關(guān)于災(zāi)害預(yù)防的法律，主要包括《防砂法》、《建筑基準(zhǔn)法》、《森林法》、《特殊土壤地帶災(zāi)害防除及振興臨時(shí)措施法》、《氣象業(yè)務(wù)法》、《海岸法》、《臺(tái)風(fēng)災(zāi)害特別措施法》、《暴雪地帶對(duì)策特別措施法》、《河川法》、《活火山對(duì)策特別措施法》、《地震防災(zāi)特別措施法》等。
第三是三部關(guān)于災(zāi)害應(yīng)急的法律，包括《災(zāi)害救助法》、《消防法》、《水防法》。
第四是二十三部關(guān)于災(zāi)害恢復(fù)、復(fù)興、財(cái)政金融措施等法律，包括《森林國營(yíng)保險(xiǎn)法》、《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》、《住宅金融公庫法》、《鐵道軌道整備法》、《漁業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》、《地震保險(xiǎn)法》、《公營(yíng)住宅法》、《空港法》、《公立學(xué)校設(shè)施災(zāi)害恢復(fù)費(fèi)國庫負(fù)擔(dān)法》、《特大災(zāi)害財(cái)政援助法》、《地震保險(xiǎn)法》、《受災(zāi)者生活再建支援法》等，這些法律涉及災(zāi)害救助的各個(gè)方面。
第五是四部關(guān)于救災(zāi)活動(dòng)組織和落實(shí)的相關(guān)法律，包括《消防組織法》、《海上保安廳法》、《警察法》、《自衛(wèi)隊(duì)法》。通過對(duì)各救災(zāi)主體的組織形式和行動(dòng)方針的規(guī)范，可以保證遇到重大災(zāi)害時(shí)及時(shí)有效地開展救災(zāi)活動(dòng)。
應(yīng)該說，1961年通過的《災(zāi)害對(duì)策基本法》是防災(zāi)活動(dòng)的基本法。在《災(zāi)害對(duì)策基本法》出臺(tái)以前，日本政府已經(jīng)制定了多部關(guān)于防災(zāi)活動(dòng)的法律法規(guī)，之所以當(dāng)時(shí)要出臺(tái)一部關(guān)于防災(zāi)的基本法律，關(guān)鍵在于消除原防災(zāi)體系中存在的不協(xié)調(diào)和制度缺陷，從而達(dá)到災(zāi)害對(duì)策的系統(tǒng)化，以實(shí)現(xiàn)綜合防災(zāi)、計(jì)劃性防災(zāi)的目的。《防災(zāi)基本法》的立法目的在于，“為保護(hù)國土及國民生命、身體、財(cái)產(chǎn)免于災(zāi)害，應(yīng)由國家、地方自治團(tuán)體及其他公共機(jī)關(guān)確立必要的防災(zāi)體制，在明確責(zé)任的同時(shí)，制定防災(zāi)計(jì)劃、災(zāi)害預(yù)防、災(zāi)害應(yīng)急對(duì)策、災(zāi)害恢復(fù)及防災(zāi)相關(guān)的財(cái)政金融措施以及其他必要災(zāi)害對(duì)策的基本規(guī)定，整頓和推進(jìn)綜合性防災(zāi)行政計(jì)劃，以利于維持社會(huì)秩序，確保公共福祉。”
隨著戰(zhàn)后各項(xiàng)防災(zāi)救災(zāi)活動(dòng)的開展，該法已經(jīng)進(jìn)行了多次修改。特別是阪神大地震之后，鑒于日本政府在震災(zāi)應(yīng)急和救助等方面反應(yīng)嚴(yán)重遲緩的問題，日本政府和國會(huì)全面調(diào)整修訂了《災(zāi)害對(duì)策基本法)，以圖克服在發(fā)生重大自然災(zāi)害和公共安全危機(jī)時(shí)可能存在的制度性缺陷。1995年6月和12月，日本國會(huì)兩次修改基本法，涉及政府緊急對(duì)策體制、現(xiàn)場(chǎng)自衛(wèi)隊(duì)權(quán)限、地方公共團(tuán)體的廣域合作、志愿者、接受海外援助、高齡者和身體障礙者安排、災(zāi)害信息收集和傳輸?shù)葍?nèi)容。
首先，此次調(diào)整放寬了設(shè)置應(yīng)急對(duì)策機(jī)關(guān)的限制，強(qiáng)化了應(yīng)急對(duì)策機(jī)關(guān)的人員配置和權(quán)力。在原來的法律中，在出現(xiàn)突發(fā)重大自然災(zāi)害和公共安全事件時(shí)，對(duì)于設(shè)立“非常災(zāi)害對(duì)策本部”和“緊急災(zāi)害對(duì)策本部”有比較嚴(yán)格的條件限制，因此可能導(dǎo)致行政應(yīng)急行動(dòng)的遲緩。阪神大地震時(shí)，從地震信息收集、上報(bào)、應(yīng)對(duì)等方面都出現(xiàn)了嚴(yán)重的不協(xié)調(diào)問題。法律修改后，遇到非常災(zāi)害出現(xiàn)時(shí)，總理大臣可以直接決定設(shè)立非常對(duì)策本部。過去，當(dāng)遇到突發(fā)的嚴(yán)重自然災(zāi)害時(shí)，總理大臣必須先宣布國家進(jìn)入緊急狀態(tài)，然后才能經(jīng)過內(nèi)閣討論設(shè)立“緊急災(zāi)害對(duì)策本部”。修改法律后，不再將宣布緊急狀態(tài)作為設(shè)立緊急災(zāi)害對(duì)策本部的必要條件，從而增強(qiáng)了政府應(yīng)對(duì)緊急事態(tài)的靈活性，而且總理大臣可以不經(jīng)內(nèi)閣討論，而直接決定設(shè)立非常災(zāi)害對(duì)策本部。應(yīng)急對(duì)策本部的成員不僅僅包括各省廳的局長(zhǎng)級(jí)官員，而且還包括全體閣僚。
其次，新法擴(kuò)大了地方自治團(tuán)體行政機(jī)關(guān)、自衛(wèi)隊(duì)、警察署等機(jī)構(gòu)的相機(jī)災(zāi)害處理權(quán)力。在發(fā)生重大自然災(zāi)害時(shí)，除地方自治團(tuán)體積極組織救援之外，市町村首長(zhǎng)可以通過都道府縣知事，請(qǐng)求派遣自衛(wèi)隊(duì)救災(zāi)，也可以向防衛(wèi)廳長(zhǎng)官通報(bào)災(zāi)害情況。與此同時(shí)，防衛(wèi)廳修改了防災(zāi)業(yè)務(wù)計(jì)劃，確立了自衛(wèi)隊(duì)自主派遣的具體標(biāo)準(zhǔn)。遇到緊急情況，自衛(wèi)隊(duì)可以直接出動(dòng)參與地方防災(zāi)救災(zāi)活動(dòng)。為保證發(fā)生重大災(zāi)害時(shí)必要車輛和人員的順利通過，新法擴(kuò)大了警察機(jī)關(guān)對(duì)特定區(qū)域的交通管制權(quán)和處置權(quán)，以確保災(zāi)區(qū)緊急救援車輛通行。
為有效實(shí)現(xiàn)防災(zāi)減災(zāi)效果，法律要求各級(jí)防災(zāi)機(jī)關(guān)必須實(shí)行計(jì)劃性防災(zāi)。因此，中央防災(zāi)會(huì)議和地方防災(zāi)會(huì)議必須制定針對(duì)具體情況的防災(zāi)計(jì)劃，以確保各項(xiàng)措施的有效性和針對(duì)性。在防災(zāi)減災(zāi)實(shí)踐中逐漸完善的《災(zāi)害對(duì)策基本法》，為日本有效防災(zāi)減災(zāi)工作提供了體制保證，對(duì)提高日本整體防災(zāi)能力和危機(jī)管理水平起著重要指導(dǎo)作用。
《災(zāi)害對(duì)策基本法》規(guī)定，對(duì)于突發(fā)災(zāi)害或公共安全事件，防災(zāi)抗災(zāi)主體主要包括國家、地方自治團(tuán)體、指定行政機(jī)關(guān)、指定地方公共機(jī)關(guān)、指定公共機(jī)關(guān)、指定地方公共機(jī)關(guān)。指定公共機(jī)關(guān)是指獨(dú)立行政法人、日本銀行、日本紅十字會(huì)、NHK及其他公共機(jī)關(guān)和經(jīng)營(yíng)電力、煤氣、運(yùn)輸、通信及其他公益事業(yè)的法人，而指定地方公共機(jī)關(guān)是指地方獨(dú)立行政法人、港務(wù)局、土地改良區(qū)及其他公共設(shè)施管理者和在都道府縣經(jīng)營(yíng)電力、煤氣、運(yùn)輸、通信及其他公益事業(yè)的法人。借此，日本防災(zāi)對(duì)策基本法明確確立了各行為主體的防災(zāi)責(zé)任，從而確立了日本式防災(zāi)、減災(zāi)、災(zāi)害救助和重建的基本框架。
鑒于日本地震、海嘯、火山等災(zāi)害的多發(fā)性和突發(fā)性等特點(diǎn)，為全面而迅速地對(duì)應(yīng)各種自然災(zāi)害，日本形成了由專門防災(zāi)機(jī)關(guān)、綜合防災(zāi)會(huì)議和相機(jī)性對(duì)策本部三種機(jī)構(gòu)縱橫交錯(cuò)的災(zāi)害對(duì)策組織模式。
國家應(yīng)急廣播—應(yīng)急檔案，今天，為您講述：黑色311，日本阪神大地震，也希望能引起大家的思考。我是百寧，明天見！