2011年3月11日14時(shí)46分，日本東北部海域爆發(fā)了有記錄以來的一場(chǎng)最大級(jí)別的地震。此次地震造成了極為嚴(yán)重的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，不僅給日本造成極大沖擊，也對(duì)整個(gè)世界造成極大影響。國(guó)家應(yīng)急廣播—應(yīng)急檔案，本期帶您回顧：黑色311，日本阪神大地震。
各位聽眾大家好，歡迎收聽《國(guó)家應(yīng)急廣播——應(yīng)急檔案》，我是百寧。2011年3月11日，被稱為黑色311，日本東北部海域爆發(fā)了一場(chǎng)大地震。電力不足、供應(yīng)鏈中斷、放射性物質(zhì)擴(kuò)散……嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)不僅考驗(yàn)著日本，而且，如何做到與自然和諧相處、如何應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害，值得全人類進(jìn)行深刻地反思。中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社出版了一本專門介紹這次地震的書籍《黑色311—日本大地震與危機(jī)應(yīng)對(duì)》，對(duì)這次災(zāi)難做了詳細(xì)記錄，也分析了其中我們需要借鑒的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，今天，我們就和您聊聊日本阪神大地震，第9集。
經(jīng)過多次自然災(zāi)害和公共安全危機(jī)事件的考驗(yàn)，日本各級(jí)防災(zāi)組織形成了一套應(yīng)對(duì)各種災(zāi)害的系統(tǒng)管理機(jī)制。從中央政府的防災(zāi)擔(dān)當(dāng)大臣到地方都道府縣以及各級(jí)公共機(jī)關(guān)的防災(zāi)專員，從中央防災(zāi)會(huì)議到地方各級(jí)防災(zāi)會(huì)議，各級(jí)機(jī)構(gòu)防災(zāi)人員既各負(fù)其責(zé)，又密切配合，構(gòu)成了從防災(zāi)計(jì)劃的制定到災(zāi)害預(yù)防，從災(zāi)害應(yīng)急到災(zāi)后重建的有效防災(zāi)救災(zāi)體系。
為有效推進(jìn)災(zāi)害預(yù)防和災(zāi)害救助工作，依據(jù)災(zāi)害對(duì)策基本法規(guī)定，日本各級(jí)災(zāi)害對(duì)策機(jī)關(guān)制定了各種具體的防災(zāi)計(jì)劃，主要包括“防災(zāi)基本計(jì)劃”、防災(zāi)業(yè)務(wù)計(jì)劃”、“區(qū)域防災(zāi)計(jì)劃”以及“指定區(qū)域防災(zāi)計(jì)劃”四種。各種防災(zāi)計(jì)劃成為日本政府及都道府縣等地方機(jī)關(guān)進(jìn)行防災(zāi)救災(zāi)的行動(dòng)指南。
防災(zāi)基本計(jì)劃由日本中央防災(zāi)會(huì)議制定，是防災(zāi)領(lǐng)域的最高計(jì)劃。防災(zāi)基本計(jì)劃的主要目的在于確立全國(guó)性綜合防災(zāi)的長(zhǎng)期計(jì)劃，規(guī)范各種防災(zāi)業(yè)務(wù)計(jì)劃及地方防災(zāi)計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌日本全國(guó)的防災(zāi)減災(zāi)及災(zāi)害重建的工作。
每年中央防災(zāi)會(huì)議都要根據(jù)現(xiàn)實(shí)災(zāi)害情況以及災(zāi)害應(yīng)急對(duì)策的執(zhí)行效果，并結(jié)合最新防災(zāi)科學(xué)的研究成果，對(duì)防災(zāi)基本計(jì)劃進(jìn)行重新探討，并加以必要的修正。作為整個(gè)國(guó)家應(yīng)對(duì)各種災(zāi)害的基本行動(dòng)指針，中央防災(zāi)會(huì)議制定或修改防災(zāi)基本計(jì)劃后，必須立刻報(bào)告總理大臣，并通知各相關(guān)指定行政機(jī)關(guān)、都道府縣知事、指定公共機(jī)關(guān)，并向全國(guó)公布其概要內(nèi)容。
根據(jù)防災(zāi)基本計(jì)劃的要求，各相關(guān)指定行政機(jī)關(guān)、指定公共機(jī)關(guān)基于各自的職能范圍和業(yè)務(wù)內(nèi)容，負(fù)責(zé)制定各自的防災(zāi)業(yè)務(wù)計(jì)劃，在災(zāi)害發(fā)生時(shí)確保行政、電力、煤氣、通信、運(yùn)輸?shù)雀黜?xiàng)應(yīng)急機(jī)能的正常發(fā)揮。計(jì)劃內(nèi)容主要涉及各行政機(jī)關(guān)和公共機(jī)關(guān)在發(fā)生災(zāi)害時(shí)所應(yīng)該采取的災(zāi)害應(yīng)對(duì)措施。在執(zhí)行防災(zāi)業(yè)務(wù)計(jì)劃時(shí)，各指定行政機(jī)關(guān)及指定公共機(jī)關(guān)應(yīng)接受災(zāi)害對(duì)策本部的指示，成立內(nèi)部緊急對(duì)策組織，指導(dǎo)各職能部門做好防災(zāi)救助準(zhǔn)備，并迅速采取防災(zāi)措施，收集和反饋災(zāi)害相關(guān)信息，制定防災(zāi)減災(zāi)的具體行動(dòng)計(jì)劃。
都道府縣和市町村等地方公共團(tuán)體則應(yīng)該結(jié)合本地區(qū)特點(diǎn)和可能發(fā)生的災(zāi)害情況，制定本區(qū)域防災(zāi)計(jì)劃。區(qū)域防災(zāi)計(jì)劃包括本地區(qū)臨時(shí)防災(zāi)機(jī)關(guān)的設(shè)置及其職責(zé)，以及災(zāi)害預(yù)防、預(yù)警避難、防災(zāi)演練、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)査、災(zāi)情搜集、災(zāi)害救助、衛(wèi)生防疫等具體對(duì)策，并做好災(zāi)害發(fā)生所必需的人力、設(shè)施、設(shè)備、物資及資金準(zhǔn)備，以保證在災(zāi)害發(fā)生時(shí)立即組織人力物力從事救援工作。
與防災(zāi)基本計(jì)劃一樣，區(qū)域防災(zāi)計(jì)劃每年必須根據(jù)實(shí)際執(zhí)行情況和災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)等進(jìn)行必要的調(diào)整和修改。但是，在調(diào)整地域防災(zāi)計(jì)劃時(shí)，都道府縣必須事先與總理大臣協(xié)商，市町村則是必須與都道府縣知事協(xié)商，而且必須做到既不與防災(zāi)基本計(jì)劃相沖突，也不能妨礙防災(zāi)業(yè)務(wù)計(jì)劃的執(zhí)行。對(duì)于都道府縣之間或市町村之間的區(qū)域防災(zāi)計(jì)劃，則由都道府縣防災(zāi)會(huì)議協(xié)議會(huì)或市町村防災(zāi)會(huì)議協(xié)議會(huì)負(fù)責(zé)協(xié)商制定。為保證區(qū)域防災(zāi)計(jì)劃的順利執(zhí)行，都道府縣防災(zāi)會(huì)議會(huì)長(zhǎng)或都道府縣防災(zāi)會(huì)議協(xié)議會(huì)代表人在認(rèn)為必要時(shí)，可以對(duì)管轄該區(qū)域的相關(guān)指定公共機(jī)關(guān)、公共事業(yè)機(jī)關(guān)或人員提出要求、勸告或指示，還可以要求其提供相關(guān)資料、報(bào)告和計(jì)劃執(zhí)行狀況。
我國(guó)有所謂“有備無患”、“防患于未然”的行為邏輯。與此相同，在日本，基于中國(guó)古代文化傳統(tǒng)的思維和生活習(xí)慣也比比皆是。預(yù)防災(zāi)害是所有防災(zāi)措施中的最高境界。防止災(zāi)害發(fā)生，盡量減少災(zāi)害損失，是各個(gè)國(guó)家防災(zāi)管理中的基本出發(fā)點(diǎn)。有多年應(yīng)對(duì)各種自然災(zāi)害和人為災(zāi)害磨練的日本，從政府到普通百姓，都十分重視災(zāi)害預(yù)防工作，并形成了比較完善的災(zāi)害預(yù)防制度體系。
《災(zāi)害應(yīng)對(duì)基本法》規(guī)定，各指定行政機(jī)關(guān)的首長(zhǎng)、指定地方行政機(jī)關(guān)的首長(zhǎng)、地方自治團(tuán)體的首長(zhǎng)以及其他執(zhí)行機(jī)關(guān)、指定公共機(jī)關(guān)、指定地方公共機(jī)關(guān)與其他有實(shí)施災(zāi)害預(yù)防責(zé)任的人員為預(yù)防災(zāi)害責(zé)任人，負(fù)責(zé)建立健全災(zāi)害預(yù)防體制，做好災(zāi)害應(yīng)對(duì)的組織準(zhǔn)備。他們必須依法組織各種防災(zāi)演練活動(dòng)，準(zhǔn)備必要的設(shè)施及設(shè)備，儲(chǔ)備必要的物資器材，并努力消除可能影響未來災(zāi)害救助的各種羈絆。依法令或?yàn)?zāi)害應(yīng)對(duì)計(jì)劃的規(guī)定，災(zāi)害預(yù)防的責(zé)任人應(yīng)加強(qiáng)對(duì)預(yù)防災(zāi)害的組織管理，特別是完善災(zāi)害預(yù)測(cè)、預(yù)報(bào)及其迅速傳達(dá)災(zāi)情的組織建設(shè)工作，以保證防災(zāi)相關(guān)事務(wù)或業(yè)務(wù)能迅速且穩(wěn)妥地實(shí)施。
日本政府認(rèn)為，防災(zāi)演練不僅能鍛煉各單位的防災(zāi)減災(zāi)的實(shí)戰(zhàn)能力，而且能及時(shí)糾正現(xiàn)行防災(zāi)體制中存在的問題與不足，還可以增強(qiáng)民眾的防災(zāi)意識(shí)和防災(zāi)理念。因此，國(guó)家及地方自治團(tuán)體每年都要舉行各種形式的防災(zāi)演練。防災(zāi)責(zé)任人除單獨(dú)或協(xié)同實(shí)施防災(zāi)演練外，為求演練更切合實(shí)際，有時(shí)在特定區(qū)域進(jìn)行交通管制，禁止人車通行，使演練者和周圍民眾也能夠切實(shí)感受到防災(zāi)責(zé)任的重大。
在日本，各級(jí)學(xué)校、公園等公共設(shè)施一般都是防災(zāi)避難中心，是市民在遭遇災(zāi)害時(shí)最放心的躲避場(chǎng)所。一有地震、暴雨等巨大災(zāi)害發(fā)生時(shí)，市民一般會(huì)到那里去躲避。大部分學(xué)校都設(shè)有專門儲(chǔ)備防災(zāi)物質(zhì)的倉(cāng)庫(kù)，里面儲(chǔ)存了足夠緊急避險(xiǎn)用的淡水、食品、燃料等，以備不測(cè)。在日本各社區(qū)發(fā)出的防災(zāi)通知中，總要標(biāo)出小學(xué)、中學(xué)、高中所在的位置，讓所有居民知道一旦發(fā)生災(zāi)害時(shí)的逃生路線和避難場(chǎng)所。
對(duì)于一般的區(qū)域性災(zāi)害，市町村長(zhǎng)官作為受災(zāi)地區(qū)的第一責(zé)任人，全權(quán)組織現(xiàn)場(chǎng)救助活動(dòng)。對(duì)于非常災(zāi)害、重大緊急災(zāi)害，除由“非常災(zāi)害對(duì)策本部”、“緊急災(zāi)害對(duì)策本部”統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)之外，現(xiàn)場(chǎng)對(duì)策本部長(zhǎng)作為受災(zāi)地區(qū)的第一責(zé)任人直接指揮現(xiàn)場(chǎng)救援活動(dòng)。指定公共機(jī)關(guān)與指定地方公機(jī)關(guān)根據(jù)受災(zāi)情況，必須相機(jī)采取救災(zāi)措施，或者請(qǐng)求、指示都道府縣和市町村的相關(guān)機(jī)構(gòu)采取對(duì)應(yīng)措施。在災(zāi)害救助過程中，市町村長(zhǎng)必須及時(shí)向都道府縣知事通報(bào)信息，都道府縣知事、指定公共機(jī)關(guān)的代表人、指定行政機(jī)關(guān)的首長(zhǎng)必須及時(shí)向總理大臣報(bào)告受害狀況以及所采取的應(yīng)對(duì)措施。
在可能發(fā)生災(zāi)害或發(fā)生災(zāi)害時(shí)，為了避免災(zāi)害發(fā)生或防止災(zāi)害擴(kuò)大，災(zāi)害對(duì)策機(jī)關(guān)必須及時(shí)采取災(zāi)害防御措施及其救助活動(dòng)。這些措施主要包括發(fā)布、傳達(dá)災(zāi)害警報(bào)或進(jìn)行緊急避難的勸告或指示，為受災(zāi)者提供必要的避難所、飲食、水、生活必需品以及掩埋尸體和搜集活動(dòng)，同時(shí)要預(yù)防犯罪，進(jìn)行交通管制，維護(hù)災(zāi)區(qū)的社會(huì)秩序。2011年3月14日，日本政府緊急啟動(dòng)物質(zhì)支援程序，先后向巖手縣、宮城縣和福島縣緊急運(yùn)送各種物資，包括食品、飲用水、防寒用品和日常生活品及藥品，價(jià)值合計(jì)302億日元。
對(duì)于重大災(zāi)害后的地方重建問題，一般由指定行政機(jī)關(guān)或地方行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)實(shí)施。國(guó)家負(fù)擔(dān)災(zāi)害重建的部分或全部費(fèi)用，但具體數(shù)額，要根據(jù)都道府縣知事或其他公共團(tuán)體提供的資料和實(shí)際調(diào)查結(jié)果來合理確定。為幫助地方災(zāi)害重建，政府往往通過特別立法來確定財(cái)政援助或支援措施的標(biāo)準(zhǔn)，與此同時(shí)，還可以對(duì)地方公共團(tuán)體或受災(zāi)者進(jìn)行特別財(cái)政援助。
對(duì)于災(zāi)害重建來說，最主要的是住宅建設(shè)問題。因此，主管大臣在確定災(zāi)害重建費(fèi)用時(shí)，不僅要考慮住宅建設(shè)費(fèi)用，還必須考慮住宅改造和新建住宅的防災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)問題，以確保其抵御未來災(zāi)害。為保證地方公共團(tuán)體順利實(shí)施災(zāi)害重建，中央政府除應(yīng)盡快劃撥地方交付稅外，同時(shí)還應(yīng)該盡快支付用于災(zāi)害重建的負(fù)擔(dān)費(fèi)用或補(bǔ)助金，并融通或協(xié)助融通地方公共團(tuán)體所需的各項(xiàng)資金。在恢復(fù)重建之前，政府或地方公共團(tuán)體只能通過臨時(shí)避難所或提供臨時(shí)性簡(jiǎn)易房來渡過難關(guān)。日本的救災(zāi)簡(jiǎn)易房一般約有30平方米，內(nèi)有廚房、廁所、浴盆等基本生活設(shè)施。東日本大地震后，日本政府開始著手修建臨時(shí)性住房，最初計(jì)劃建設(shè)3萬套，但考慮到災(zāi)民過多，難以全部安置，后又追加3萬套簡(jiǎn)易房建設(shè)計(jì)劃。此外，為盡快盡量安排災(zāi)民恢復(fù)正常生活，日本政府及公共機(jī)關(guān)所屬宿舍等公共設(shè)施也開始全面向?yàn)?zāi)民開放。按照日本《受災(zāi)者生活再建支援法》的規(guī)定，對(duì)于由于自然災(zāi)害導(dǎo)致生活基礎(chǔ)受到嚴(yán)重?fù)p失的受害者，由政府給予生活再建支援，以保證居民生活穩(wěn)定和迅速實(shí)現(xiàn)災(zāi)害復(fù)興。針對(duì)房屋破損情況和再建方法，一般給予100萬日元以內(nèi)的基礎(chǔ)支援金。如果進(jìn)行再建，則再給予200萬日元以內(nèi)的增加支援金。
在東日本大地震后重建工作剛剛開始的時(shí)候，2011年4月8日，為了合理分配從全國(guó)各地匯集的捐助資金，在厚生勞動(dòng)省的協(xié)助下，以專家、受災(zāi)都道縣及日本紅十字會(huì)、中央共同募金會(huì)為首，匯集各義務(wù)援助接受團(tuán)體，共同組成了“義務(wù)援助金分配比例決定委員會(huì)”。經(jīng)過委員會(huì)審議，決定對(duì)住房全部損壞、全燒或流失、死亡、失蹤者第一次補(bǔ)助35萬日元，對(duì)住宅部分燒毀、部分損壞者第一次補(bǔ)助18萬日元，對(duì)核電站避難地帶的家庭補(bǔ)助35萬日元。在此基礎(chǔ)上，各地方公共團(tuán)體又根據(jù)情況分別追加部分補(bǔ)助金，如千葉、巖手等地在35萬日元基礎(chǔ)上又追加了15萬日元。
政府對(duì)地方的支持主要通過補(bǔ)助金、地方交付稅和交付金來保證。但是，補(bǔ)助金和地方交付稅一般具有明確用途和規(guī)定金額，因此往往難以全面滿足救災(zāi)重建費(fèi)用。為支援東日本大地震中受災(zāi)地區(qū)的再建，日本政府計(jì)劃創(chuàng)設(shè)數(shù)萬億規(guī)模的“復(fù)興交付金”，全面承擔(dān)受災(zāi)地區(qū)的災(zāi)害重建費(fèi)用，并計(jì)劃通過復(fù)興基本法，納入未來的補(bǔ)充預(yù)算中。根據(jù)東日本大地震對(duì)道路、港灣、住宅等社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施的損害情況，預(yù)計(jì)恢復(fù)重建需要16兆-25兆日元的費(fèi)用，而這些僅僅靠地方公共團(tuán)體根本難以負(fù)擔(dān)。
此外，對(duì)于地震等自然災(zāi)害中的遇難者、傷殘者家庭，政府給予一定數(shù)額的“災(zāi)害撫恤金”。當(dāng)遇難者為家庭主要經(jīng)濟(jì)來源者時(shí)，撫恤金額度在500萬日元以內(nèi)，遇難者為其他一般家庭成員時(shí)，撫恤金額度在250萬日元之內(nèi)。如果家庭成員在震災(zāi)中致殘，則給子250萬日元以內(nèi)不同額度的災(zāi)害殘廢慰問金”。對(duì)于那些在地震中雖然沒有出現(xiàn)人員傷亡但生活出現(xiàn)困難的居民，則根據(jù)“受災(zāi)者生活再建制度”，可以幫助他們申請(qǐng)災(zāi)害援助資金或低息貸款。此外，在納稅、支付保險(xiǎn)費(fèi)以及電視信號(hào)費(fèi)等方面都給予優(yōu)惠措施。
國(guó)家應(yīng)急廣播—應(yīng)急檔案，今天，為您講述：黑色311，日本阪神大地震，也希望能引起大家的思考。我是百寧，明天見！