1995年1月17日上午5時(shí)46分52秒，日本關(guān)西地方發(fā)生規(guī)模為里氏7.3的地震。因受災(zāi)范圍以兵庫(kù)縣的神戶市、淡路島、以及神戶至大阪間的都市為主，得名為阪神大地震。國(guó)家應(yīng)急廣播—應(yīng)急檔案，本期帶您回顧：1995年，日本阪神大地震。

各位聽眾大家好，歡迎收聽《國(guó)家應(yīng)急廣播——應(yīng)急檔案》，我是百寧。阪神大地震在日本地震史上具有重要的意義，它直接引起日本對(duì)于地震科學(xué)，都市建筑，交通防范的重視。另外，此次地震也對(duì)日本政壇造成了一定的沖擊，北京大學(xué)出版社出版了一本專門介紹這次地震的書籍《日本阪神大地震研究》，對(duì)這次災(zāi)難做了詳細(xì)記錄，也分析了其中我們需要借鑒的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，今天，我們繼續(xù)和您聊聊發(fā)生在1995年的阪神大地震，第14集。

為了應(yīng)對(duì)震災(zāi)的危機(jī)，出現(xiàn)了各種各樣的志愿性質(zhì)的支援組織。在魚崎地區(qū)，有超過50個(gè)的藝術(shù)工作室事務(wù)所聯(lián)合起來組成了關(guān)西建筑家志愿者開展活動(dòng)。在當(dāng)?shù)?，很早就開始提出“應(yīng)急城市街區(qū)”的重要性，把貨物集裝箱改造成住宅、店鋪提供給受災(zāi)地區(qū)。對(duì)真野地區(qū)，以建筑、都市計(jì)劃專家為中心，開展了城市恢復(fù)建設(shè)的后方支援活動(dòng)。志愿者集團(tuán)的大本營(yíng)新神戶召集了全國(guó)各地的木匠工匠，安排他們對(duì)損毀的住宅進(jìn)行修繕。這些志愿性質(zhì)的活動(dòng)，與居民組織相呼應(yīng)，開辟了獨(dú)立于政府的支援途徑，可能會(huì)培育出城市建設(shè)的新類型。

關(guān)于受災(zāi)地城市街區(qū)的住宅建設(shè)，除了對(duì)地址的選定問題進(jìn)行具體的應(yīng)對(duì)，并切實(shí)地加以解決，在居民自身的創(chuàng)意和行動(dòng)的基礎(chǔ)之上不斷積累成果以外，恐怕沒有其他更加恰當(dāng)?shù)姆椒?。住宅恢?fù)重建的三階段計(jì)劃并不一定必須要按照順序來進(jìn)行。反倒是各個(gè)階段的問題錯(cuò)綜復(fù)雜地相互糾纏在一起的認(rèn)識(shí)更符合實(shí)際。

地震發(fā)生一年半以后，住宅的恢復(fù)重建工作卻毫無進(jìn)展。市區(qū)內(nèi)建筑物的解體、拆遷工作還在進(jìn)行中，留下一片“荒原”化的凄慘景象。臨時(shí)住宅一排排地排列在郊外和人工島嶼上，幾分悲切荒涼的景象幾乎令人住者窒息。紛繁復(fù)雜的問題一點(diǎn)一點(diǎn)地刺痛著受災(zāi)者的心靈。幾乎每個(gè)人都在為恢復(fù)重建住宅而努力，但是效果甚微。

這是因?yàn)槭転?zāi)地區(qū)住宅的損壞不是其自身發(fā)生的現(xiàn)象，而是有多重原因。

第一，地震發(fā)生前就長(zhǎng)期存在的住宅問題。神戶市的住宅分布具有明顯的階層性和地域性。近年來的住宅投資集中在郊外，新建起了很多住宅。私有房產(chǎn)率高，居住者都屬于高收入家庭。這種現(xiàn)象在新城市開發(fā)比較積極的西區(qū)較為顯著。與此相對(duì)，在舊中心市區(qū)，幾乎沒有任何住宅投資，形成了破舊住宅大量密集的區(qū)域。低收入家庭多，租借私人房屋的比率高。老年人家庭的比率急劇上升。人口減少，資本流失，居住環(huán)境惡劣，伴隨著整體衰退出現(xiàn)了一些嚴(yán)重的問題。從1965年到1990年，在整個(gè)神戶市內(nèi)人口增加了20%，而位于市區(qū)的灘區(qū)、中央?yún)^(qū)、兵庫(kù)區(qū)、長(zhǎng)田區(qū)四個(gè)區(qū)域內(nèi)卻減少了30%。雖然同樣位于市區(qū)，而東部的東灘區(qū)、灘區(qū)與西部的兵庫(kù)區(qū)、長(zhǎng)田區(qū)相比，更加具有舊中心市區(qū)的特征，住宅破舊，低收入者、老年人增多等現(xiàn)象十分顯著。

住宅政策助長(zhǎng)了這些差距的擴(kuò)大。眾所周知，神戶市的城市規(guī)劃項(xiàng)目具有連續(xù)性大規(guī)模開發(fā)的特色。與此緊密相連的住宅政策，把精力主要集中在郊外、人工島嶼的新城開發(fā)上，住宅投資失衡。把為中等收入以上的階層提供住宅作為重點(diǎn)，起到了把這部分群體從市區(qū)中吸收到郊外的作用。據(jù)說這么做的目的是為了分散密集市區(qū)內(nèi)的人口。但是，這種人口分散是采取了選擇性的方式進(jìn)行的。舊中心市區(qū)住宅投資停滯不前，到處可見老化的房子。

第二，震災(zāi)造成的住宅損壞發(fā)生在長(zhǎng)期性住宅問題的延長(zhǎng)線上，并起到了強(qiáng)化階層性和地域性的作用。特別是平房式住宅、木制結(jié)構(gòu)房屋和零散的獨(dú)門獨(dú)院住宅的損壞極其嚴(yán)重。在市區(qū)內(nèi)的所有住宅中，全部、半損壞率大約是40%。其中平房式住宅和木制結(jié)構(gòu)房屋占全部、半損壞的60%，而居住在這些房屋里的主要是低收入和老年人家庭。受災(zāi)主要集中在舊城區(qū)，受地震的影響，城區(qū)人口減少了6.3%。市區(qū)人口流失嚴(yán)重。長(zhǎng)田區(qū)、灘區(qū)流失了20%以上的人口。舊中心市區(qū)內(nèi)房產(chǎn)破壞嚴(yán)重，社區(qū)處于離散狀態(tài)。長(zhǎng)期性的住宅問題得不到解決，震災(zāi)更是火上澆油。

第三，住宅的相關(guān)環(huán)境發(fā)生了變動(dòng)，舊的住宅政策結(jié)構(gòu)能夠發(fā)揮的威力不斷下降。這里需要注意的是，震災(zāi)和時(shí)代的轉(zhuǎn)換期相互重疊在一起了。此前的住宅政策原則上是把住宅放在個(gè)人消費(fèi)財(cái)產(chǎn)的位置上，基于市場(chǎng)原理而存在的。政策主要集中在中低收入以上的階層，目標(biāo)定在擴(kuò)大自有住房比率上。其理想的效果是經(jīng)過防護(hù)層過濾滲透到下層階級(jí)，使得整體的住宅狀況不斷得到改善。為低收人階層提供的公共住宅方面，則推行壓縮供給戶數(shù)，壓縮供給對(duì)象，從而加強(qiáng)了剩余化“福利住宅”的特征。

與此相對(duì)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展減速、產(chǎn)業(yè)重組、收入得不到提高、中產(chǎn)階級(jí)縮小、高齡社會(huì)的形成等，住宅的環(huán)境條件逐漸發(fā)生了動(dòng)搖，私人房產(chǎn)持有率是建立在假設(shè)收入不斷增加的基礎(chǔ)之上的。在經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的環(huán)境下，購(gòu)買房產(chǎn)能夠發(fā)揮通脹對(duì)沖的作用。以中產(chǎn)階級(jí)穩(wěn)定作為基礎(chǔ)支點(diǎn)的政策發(fā)揮了一定功能。公共租賃住宅大多采取以收入上升為前提的傾斜式租金。但是經(jīng)濟(jì)發(fā)展減速弱化了收入的穩(wěn)定性。企業(yè)的裁員使得隨工齡增加工資水平也不斷增加的工資體制崩潰，老齡社會(huì)對(duì)負(fù)載的承受能力下降。產(chǎn)業(yè)重組導(dǎo)致中產(chǎn)階級(jí)規(guī)模的縮小。通過市場(chǎng)發(fā)揮調(diào)節(jié)作用的效果明顯縮減。私有房產(chǎn)的擴(kuò)張已經(jīng)達(dá)到極限。1983年私人房產(chǎn)持有率是62.4%，1988年是61.4%，1993年是59.8%，顯示出逐漸降低的傾向。

也就是說，不能把受災(zāi)地區(qū)的狀況歸結(jié)為獨(dú)立的突發(fā)性現(xiàn)象。由于原先就存在長(zhǎng)期性住宅問題，震災(zāi)又使之進(jìn)一步惡化。住宅政策迎來了傳統(tǒng)方式逐漸失效的時(shí)期。這些問題的復(fù)雜性意味著住宅的恢復(fù)重建計(jì)劃不能單純地套用以往的政策，而是需要從新的方向構(gòu)筑應(yīng)對(duì)震災(zāi)的策略。但是，至少在目前的情況下，這些想法得以實(shí)現(xiàn)的可能性極低。因?yàn)?，日本在地震后制定了住宅恢?fù)重建的計(jì)劃，并進(jìn)入了實(shí)施階段中。這些措施中的確包括有一些應(yīng)對(duì)大范圍受災(zāi)的考慮。但不是作為獨(dú)立的特別政策而制定的，而是以既存的框架為基礎(chǔ)，在其約束之下形成的。這極有可能會(huì)造成限制受災(zāi)地區(qū)住宅發(fā)展的情況?；謴?fù)建設(shè)停滯不前的主要原因，是沒有順應(yīng)時(shí)代的發(fā)展，沒有理解問題的結(jié)構(gòu)，由此制定出來的計(jì)劃不可能接近悲慘的現(xiàn)實(shí)。

作為恢復(fù)重建住宅的起點(diǎn)，穩(wěn)定地提供應(yīng)急住宅十分重要。當(dāng)然，還應(yīng)該早日提供永久性住宅。然而遇到大規(guī)模災(zāi)害發(fā)生時(shí)，不得不接受住宅的重建需要很長(zhǎng)時(shí)間這樣一個(gè)事實(shí)。這就需要在搬入永久性住宅之前，能夠創(chuàng)造一定的環(huán)境，使得其居住能夠和將來的生活重建緊密聯(lián)系起來。沒有穩(wěn)定的應(yīng)急生活，就很難把住宅的恢復(fù)重建工作堅(jiān)持到最后。

但是，臨時(shí)住宅政策沒有獲得成功。在神戶市內(nèi)大約建設(shè)了3萬戶臨時(shí)住宅。然而眾所周知，由于建設(shè)場(chǎng)地集中于郊外和人工島嶼上，質(zhì)量水平低、排列組合較單調(diào)、有礙景觀等，產(chǎn)生了各種各樣的問題。隔音、隔熱和面積等一些建筑的最基本性能都極其低下。階梯數(shù)量多，剖面設(shè)計(jì)根本就沒有考慮到老年人的要求。明顯缺乏公共空間、綠地和生活相關(guān)設(shè)施等。臨時(shí)住宅建設(shè)在郊外和人工島嶼上，形成一片孤立的景象。有的周圍修葺了鐵柵籬笆，與外界完全隔絕，具有使居住者意氣消沉的明顯效果。孤獨(dú)死、自殺、意外死亡等現(xiàn)象不斷發(fā)生。據(jù)報(bào)告，中壯年男性酗酒和高齡女性營(yíng)養(yǎng)失調(diào)的情況有所增加。

根據(jù)神戶市民政局在1995年12月中句實(shí)施的“對(duì)入住臨時(shí)住宅的實(shí)際情況調(diào)查”的結(jié)果，臨時(shí)住宅中老年人占很大比重。綜合高齡單身家庭(21%)、老年人家庭(10%)和有老年人的家庭(16%)后，比重達(dá)到46%。居住總?cè)丝谥?0%都是老年人。從離開臨時(shí)住宅的可能性上看，“離去無望”的比例達(dá)到84%。其中大部分家庭的離去日期都是“未知”的。就連搬出臨時(shí)住宅的一點(diǎn)征兆都沒有。此次調(diào)查后，兵庫(kù)縣住宅恢復(fù)重建推進(jìn)科在1996年2-3月期間，實(shí)施了“面向應(yīng)急臨時(shí)住宅居住者的調(diào)查”。戶主年齡在65歲以上的家庭占42%，再次證明老年人所占比重之大。主要收入來源中，來自工資所得和自營(yíng)業(yè)收入等勞動(dòng)所得的只有40%，領(lǐng)取年金、津貼的占27%，家庭年收入不到100萬日元的占29%，不到300萬日元的達(dá)到70%。居住在臨時(shí)住宅里的人群整體上處于封閉的閉塞狀態(tài)。

地震規(guī)模極大，它猛烈襲擊了高齡社會(huì)，奪取了許多老年人的住宅。面對(duì)這種情況，固定套用以往的臨時(shí)住宅政策本身就存在著問題。災(zāi)害救助法和建筑標(biāo)準(zhǔn)法中規(guī)定，臨時(shí)住宅的制度性有效期限是兩年。以此為前提，供給的是低水平的建筑。然而，在發(fā)生大規(guī)模災(zāi)害的情況下，要在兩年時(shí)間內(nèi)取消臨時(shí)住宅簡(jiǎn)直不可思議。許多家庭都“無望”搬出臨時(shí)住宅。老年人更不可能輕易搬出臨時(shí)住宅。受災(zāi)者被閉塞在惡劣的環(huán)境中，無法開始恢復(fù)重建的行動(dòng)。應(yīng)該根據(jù)災(zāi)害的規(guī)模和性質(zhì)，改變“臨時(shí)住宅”的內(nèi)容。

通過《修正特定緊急災(zāi)害特別法》后，臨時(shí)住宅的存續(xù)期間改為在兩年期滿后，每年更新一次。這在制度上認(rèn)定不可能在兩年之內(nèi)取消臨時(shí)住宅，意味著需要重新思考發(fā)生大規(guī)模災(zāi)害時(shí)有關(guān)“臨時(shí)住宅”的性質(zhì)。但實(shí)際上向受災(zāi)地區(qū)提供的臨時(shí)住宅，仍是以維持兩年為前提的惡劣的住宅環(huán)境。

永久性住宅開始努力重建后，臨時(shí)住宅的問題卻成了阻礙這些活動(dòng)的主要原因。由于受災(zāi)者的應(yīng)急生活缺乏穩(wěn)定性，所以在恢復(fù)重建的現(xiàn)場(chǎng)，對(duì)時(shí)間的要求過度緊張。重建永久性住宅變成了與時(shí)間進(jìn)行的戰(zhàn)斗。于是產(chǎn)生了許多矛盾。臨時(shí)住宅偏重建在郊外和人工島嶼，加快了市區(qū)的無人化進(jìn)程。在“荒原化”的市區(qū)，連進(jìn)行社區(qū)的集會(huì)都遇到困難。應(yīng)急生活的方式本身就十分重要，而且它同時(shí)對(duì)家園的恢復(fù)重建能否成功也產(chǎn)生了強(qiáng)烈的影響。在這個(gè)意義上，臨時(shí)住宅里的設(shè)施應(yīng)該具有超既存制度中所設(shè)定的功能。

因此，需要快速推進(jìn)臨時(shí)住宅的改善工作。要求提高建筑性能，整頓社區(qū)設(shè)施，整頓環(huán)境，增加對(duì)老年人的看護(hù)服務(wù)，形成讓大家保持希望的景觀。年輕家庭以及收入相對(duì)較高的家庭將會(huì)逐漸搬出臨時(shí)住宅?？梢灶A(yù)計(jì)，在臨時(shí)住宅區(qū)，低收入者和老年人的比重將進(jìn)一步增加。因此這些社區(qū)在不遠(yuǎn)的將來極有可能面臨更加困難的狀況。為了實(shí)現(xiàn)應(yīng)急生活的穩(wěn)定，需要更加得力并且是多方面的支援。

災(zāi)害救助法中規(guī)定，即使是在災(zāi)害時(shí)期，“自力更生”的原則也是不變的，只對(duì)那些難以自力更生的家庭提供公共扶助的臨時(shí)住宅，然而，當(dāng)災(zāi)害規(guī)模巨大時(shí)，僅僅靠“公共扶助”的想法是不能解決現(xiàn)實(shí)問題的。還存在著大量的沒人理睬的“自力更生”式的應(yīng)急生活。

受災(zāi)者分散到了各種不同的地方，有暫時(shí)住在親戚家中的，有去企業(yè)提供的場(chǎng)所的，有新租借的房屋的等等。在神戶市避難所中，住宿人數(shù)最高達(dá)到22萬人。神戶市的平均家庭成員是2.72人，估計(jì)大約有8萬個(gè)家庭。假設(shè)大約3萬戶臨時(shí)住宅家庭中的大部分都是從避難所里搬進(jìn)來的，那么二者相減后剩余的大約5萬家庭的去向仍去向不明。與初期相比，有更多的家庭在避難所以外的場(chǎng)所避難。綜合這些因素，可以說許許多多受災(zāi)者的現(xiàn)狀還是未知數(shù)。這些各種各樣的應(yīng)急生活估計(jì)都是處于不穩(wěn)定的狀態(tài)中。雖說居住在親戚家中，然而隨著時(shí)間的流逝，受災(zāi)者的心理負(fù)擔(dān)必然也會(huì)加重。新租借的房屋的租金也會(huì)實(shí)實(shí)在在地對(duì)生活形成壓力。還有許多的家庭對(duì)于如何確保將來的住宅絲毫沒有一點(diǎn)眉目，最后還是陷入閉塞的局面中。

在受災(zāi)市區(qū)，人們“自力更生”地建起了簡(jiǎn)易房、活動(dòng)式房屋和簡(jiǎn)易板房等。感覺無法在郊外的臨時(shí)住宅里生活的家庭靠自己的力量在建設(shè)的臨時(shí)住宅中延續(xù)著生活。自營(yíng)業(yè)者使用箱式房屋重操舊業(yè)。這種“自力更生型臨時(shí)住宅”和行政的臨時(shí)住宅相比，由于它建設(shè)在市區(qū)，確保了營(yíng)業(yè)場(chǎng)所等，所以發(fā)揮了支持開展應(yīng)急生活的作用。然而建筑的基本性能很低。“自力更生型臨時(shí)住宅”的生活到底能夠支撐到何時(shí)，不容樂觀。

臨時(shí)住宅政策采用投入全部精力建設(shè)普通型臨時(shí)住宅的“單線型”計(jì)劃，是個(gè)錯(cuò)誤的選擇。應(yīng)該拓展更多選項(xiàng)，突破現(xiàn)行制度的范圍，采取多種戰(zhàn)略，尋找出路，應(yīng)該從“復(fù)線型”計(jì)劃中接近現(xiàn)實(shí)。

“單線型”計(jì)劃伴隨著不平等現(xiàn)象。“公共扶助”的臨時(shí)住宅，每戶大約投入了300萬日元的公共資金。如果再加上行政人員的工資和經(jīng)費(fèi)，那么使用的資金更多。與此相比，不能入住臨時(shí)住宅的受災(zāi)者的自建房幾乎沒有得到任何的援助。新租借的房屋房租負(fù)擔(dān)很重。“自力更生”和“公共扶助”之間的差距很大。應(yīng)該構(gòu)思“復(fù)線型”計(jì)劃，將應(yīng)急生活納入廣范圍的理解之內(nèi)，以應(yīng)付更多的受災(zāi)者。

為了在市區(qū)形成應(yīng)急生活的場(chǎng)所，“復(fù)線型”構(gòu)思具有很大的有效性具體方法有：在小規(guī)模土地上建設(shè)臨時(shí)住宅，靈活運(yùn)用私有土地，建設(shè)多層型住宅，探討租賃土地的方式，對(duì)租賃私人房屋提供房租補(bǔ)助等，應(yīng)廣開思路，多頭并進(jìn)。特別是向“自力更生的臨時(shí)住宅”提供援助的效果可能更大。在市區(qū)確保居住場(chǎng)所，將會(huì)帶來生活重建的契機(jī)，提供開展恢復(fù)重建家園的基礎(chǔ)。

國(guó)家應(yīng)急廣播—應(yīng)急檔案，今天，為您講述：1995年，日本阪神大地震，也希望能引起大家的思考。我是百寧，明天見！