各位聽眾大家好，歡迎收聽《國家應(yīng)急廣播——應(yīng)急檔案》，我是百寧。阪神大地震在日本地震史上具有重要的意義，它直接引起日本對于地震科學(xué)，都市建筑，交通防范的重視。另外，此次地震也對日本政壇造成了一定的沖擊，北京大學(xué)出版社出版了一本專門介紹這次地震的書籍《日本阪神大地震研究》，對這次災(zāi)難做了詳細(xì)記錄，也分析了其中我們需要借鑒的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，今天，我們繼續(xù)和您聊聊發(fā)生在1995年的阪神大地震，第15集。

地震發(fā)生之后，為了在市區(qū)形成應(yīng)急生活的場所，建設(shè)多層型住宅，探討租賃土地的方式，對租賃私人房屋提供房租補(bǔ)助等，應(yīng)廣開思路，多頭并進(jìn)。為了重建永久性住宅，神戶市在1995年3月制定了“神戶市震災(zāi)恢復(fù)住宅整頓緊急三年計(jì)劃”，與兵庫縣的“兵庫住宅恢復(fù)三年計(jì)劃”相輔相成。加上194年底已經(jīng)開工建設(shè)并提供現(xiàn)有空房1萬戶，以及從1995年度到1997年度新建72000戶住宅，總共提供82000萬戶住宅。新建住宅計(jì)劃中，公營住宅、集體、公社住宅、再開發(fā)型住宅以及特惠租賃住宅等公共住宅占56%，預(yù)計(jì)提供40500戶。對低收入階層提供的公營住宅占14%，達(dá)到1萬戶。與近年來的成果相比，公共住宅的計(jì)劃占很大比重。這是因?yàn)榇蠖鄶?shù)受災(zāi)者都是低收入者和老年人，所以強(qiáng)調(diào)了公共住宅的作用。私人房屋占44%，達(dá)到31600戶。

這項(xiàng)計(jì)劃加大了公共住宅的比例，表現(xiàn)出了積極的一面。但在存在壓倒性的問題狀況中，即使實(shí)現(xiàn)了這項(xiàng)計(jì)劃的目標(biāo)，也不可能完成對受災(zāi)者的救助。特別是由于低收入者和老年人的問題逐漸擴(kuò)大而且嚴(yán)重化，對這些問題的對策不足遭到了抨擊。為此，1996年6月不得不重新對緊急三年計(jì)劃進(jìn)行了改善，神戶市重新制定了《神戶的住宅恢復(fù)重建計(jì)劃》。兵庫縣則發(fā)布了《確保永久性住宅以及應(yīng)急臨時(shí)住宅等向永久性住宅順利轉(zhuǎn)變的相關(guān)政策》。

重新修改的主要內(nèi)容有以下三點(diǎn)。第一，擴(kuò)大公營住宅，計(jì)劃供給戶數(shù)從1萬戶提高到1.6萬戶。公共住宅的總體數(shù)量沒有變化，增加的公營住宅戶數(shù)正好等于減少的特惠租賃住宅、集體、公社住宅的戶數(shù)?？偟姆较蚴潜３止沧≌目倯魯?shù)不變，把供給對象轉(zhuǎn)向更多的低收入家庭。計(jì)劃提出，公營住宅供給數(shù)量的增加，主要通過租借集體住宅和私人住宅來實(shí)現(xiàn)。第二，降低公營住宅的房租，根據(jù)家庭負(fù)擔(dān)能力和受益程度，按照收入、住戶規(guī)模、住宅地理位置三個(gè)要素，設(shè)定了從6600日元到36800萬日元不等的96種房租類型，減少的房租由國庫撥款補(bǔ)貼。但是此項(xiàng)政策規(guī)定租賃房屋的有效期是5年。第三，有關(guān)私人房屋的一系列政策，目前已經(jīng)采取利用阪神、淡路大地震振興基金，對和人房屋進(jìn)行利息補(bǔ)貼等各種政策，但又追加了新的提案，繼續(xù)擴(kuò)大其適用的范圍，追加一些新的項(xiàng)目。

促進(jìn)緊急三年計(jì)劃進(jìn)行修改，形成新的計(jì)劃論據(jù)的，是前面所提到的兵庫縣以及神戶市對臨時(shí)住宅的居住者所進(jìn)行的調(diào)查。通過這些調(diào)查，摸清了臨時(shí)住宅里的受災(zāi)者處于閉塞的狀態(tài)中。此外，1995年11月面向全體受災(zāi)者招募入住災(zāi)害恢復(fù)租賃住宅時(shí)，對申請人家庭進(jìn)行的調(diào)查也成為此次修改的根據(jù)。這個(gè)調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示，戶主年齡在60歲以上的占45%，老年人家庭占33%，家庭年收入不到300萬日元的占53%，顯示出受災(zāi)者處于嚴(yán)峻的狀況中。

另外，利用國庫撥款補(bǔ)貼公營住宅的房租蘊(yùn)藏著“政策理論”的相關(guān)問題。也就是說，這等于承認(rèn)了對于特定區(qū)域的特定家庭進(jìn)行的國庫撥款，乍一看，還以為實(shí)現(xiàn)了國家對“個(gè)人補(bǔ)償”的方式了。但是，政府根據(jù)現(xiàn)行制度框架得出的判斷是目前不可能實(shí)行對個(gè)人進(jìn)行補(bǔ)償?shù)姆绞?，這一點(diǎn)并沒有改變。此外，這次修改還給人一種感覺，以為通過這次公營住宅法的修改，可以提前實(shí)施按負(fù)擔(dān)能力和受益能力分配住宅的制度了。然而僅靠負(fù)擔(dān)能力和受益能力制度不可能實(shí)現(xiàn)6600日元的房租。在進(jìn)行國庫撥款時(shí)最大的難題就是怎樣找到必須撥款的“理由”，最終的處理方式雖然沒有公開發(fā)表，但據(jù)說被解釋為不是對“個(gè)人補(bǔ)償”，而是對生活貧困者的“社會(huì)福利”或者是對“社會(huì)資本”進(jìn)行的撥款補(bǔ)助。即使被解釋為“社會(huì)福利”或者“社會(huì)資本”，也不足以成為說明對特定區(qū)域的特定家庭進(jìn)行補(bǔ)貼的政策依據(jù)。實(shí)際上可能是橋本首相在慰問受災(zāi)地區(qū)時(shí)曾提到了降低房租的問題，包括涉及住宅專門銀行等無法解釋的國庫補(bǔ)貼問題再次成了世人議論的焦點(diǎn)，在這種環(huán)境中發(fā)揮了正面作用，加之受災(zāi)地區(qū)自治體堅(jiān)持向上反映，從而使上層做出了政治判斷發(fā)揮了很大作用。問題是此次的國庫補(bǔ)貼究竟是“特例”，還是具備“政策理論”的“一般性解釋”，從而成為解決問題的可能性的突破口?但是，至少在目前，還不存在適用“一般理解”的“政策理論”，只能解釋為根據(jù)政治判斷以“特例”的形式進(jìn)行的國庫補(bǔ)貼。對于受災(zāi)地區(qū)的自治體而言，也是不管到底是出于怎樣的“理由”，只要能得到實(shí)際的國庫補(bǔ)貼就萬事大吉了。

通過緊急三年計(jì)劃的修改，可以說受災(zāi)地區(qū)的住宅政策邁入了一個(gè)新的階段。政策內(nèi)容確實(shí)有了某種程度的進(jìn)步。但正如前面已經(jīng)提到過的，住宅恢復(fù)計(jì)劃受到了既存框架的制約。

公營住宅的供給數(shù)量不斷增加，房租也持續(xù)降低。這是制度修改的效果，但也存在一些問題。

第一是數(shù)量上的充足問題。雖然增強(qiáng)了供給計(jì)劃，然而數(shù)量可能依然不夠。修改時(shí)所算出的必要數(shù)量，是基于對臨時(shí)住宅的調(diào)查和登記申請入住家庭的調(diào)查得出的。但是在對待“無回答者”時(shí)存在著問題，在數(shù)據(jù)操作時(shí)，有可能減少了必要的戶數(shù)數(shù)量。因數(shù)字規(guī)模大，這種做法的影響是不可以忽視的。受災(zāi)市區(qū)恢復(fù)特別措施法使得取消入住公營住宅時(shí)的收入限制成為可能。但是，這些數(shù)據(jù)的計(jì)算只是從申請公營住宅家庭中抽取符合收入標(biāo)準(zhǔn)的家庭，進(jìn)行篩選過濾后得出的，使用的是部分家庭的數(shù)據(jù)。

神戶市對臨時(shí)住宅的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大約有16000個(gè)家庭申請了公營住宅，在登記家庭中，大約有2萬個(gè)家庭希望居住在神戶市內(nèi)，可以推測占一半的大約1萬個(gè)家庭居住在臨時(shí)住宅以外的場所。不對這兩個(gè)數(shù)字進(jìn)行過濾，而是直接簡單相加的話，就是大約有26000個(gè)家庭。這與計(jì)劃戶數(shù)中的數(shù)據(jù)有很大的偏離。在登記家庭中，有的不僅限于申請公營住宅，也希望申請包括公團(tuán)等在內(nèi)的“災(zāi)害恢復(fù)租賃住宅”。然而，從其階層等方面來看，可以推測實(shí)際上申請公營住宅的家庭應(yīng)該占絕大部分。還可能存在著未登記申請公營住宅的家庭，還有對調(diào)查“無回答者”的問題綜合這些因素，就無法否認(rèn)有可能存在著數(shù)量性的問題。

第二，公營住宅的供給和受災(zāi)者的實(shí)際狀況之間，可能會(huì)發(fā)生性質(zhì)上的摩擦。從地震發(fā)生后人們一直擔(dān)心的就是房租和建設(shè)場地的問題。其中房租通過國庫補(bǔ)貼得到一定程度的改善，但是，五年期滿后如何規(guī)定房租還是個(gè)未知數(shù)，可以預(yù)想將來會(huì)出現(xiàn)一些問題。建設(shè)場地的問題依然沒有得到解決。根據(jù)目前確定的公營住宅的供給計(jì)劃，在郊外的須磨區(qū)、垂水區(qū)、北區(qū)、西區(qū)里集中了計(jì)劃戶數(shù)的52%，而兵庫區(qū)和長田區(qū)等舊中心區(qū)的供給卻微乎其微，在神戶市，公營住宅的房產(chǎn)分布已經(jīng)偏重于郊外，郊外的西區(qū)、垂水區(qū)和須磨區(qū)，公營住宅的比率超過了10%。以這種存量的偏重分布為基礎(chǔ)，如果新供給的房產(chǎn)也偏重于郊外，兩者重疊，那么有可能縮減公營住宅在受災(zāi)地區(qū)發(fā)揮貢獻(xiàn)的概率。

第三，公營住宅的分配問題逐漸凸顯出來。特別是居住在臨時(shí)宅內(nèi)的家庭和居住在其他地方的受災(zāi)者所進(jìn)行的分配方式成了討論的熱點(diǎn)。1995年8月進(jìn)行總體入住招募時(shí)，對于居住在臨時(shí)住宅內(nèi)和居任在外部的家庭設(shè)定的分配比率是六比四。臨時(shí)住宅內(nèi)的家庭如果沒有申請上“六”之內(nèi)的公營住宅，還可以再次申請“四”內(nèi)的住宅。因此，實(shí)際上80%左右的住宅都分配給了居住在臨時(shí)住宅內(nèi)的家庭。另一方面，有人認(rèn)為由于臨時(shí)住宅中環(huán)境惡劣，居住者大多是低收入者或者老年人，需要盡快解散臨時(shí)住宅等，所以對把公營住宅重點(diǎn)分配給了居住在臨時(shí)住宅中的家庭持支持的態(tài)度。然而，還有一些人主張，在臨時(shí)住宅以外的場所中度過應(yīng)急生活的家庭也處于十分嚴(yán)峻的狀況，因此需要對這些家庭公平地分配公營住宅。

第四，房產(chǎn)存量形成的問題。為了應(yīng)對大量受災(zāi)者，出現(xiàn)了公營住宅以確保戶數(shù)為優(yōu)先，建設(shè)場地偏解，集中在特定區(qū)域進(jìn)行大規(guī)模開發(fā)，建設(shè)高層樓房等情況，那里集中了低收入者和老年人，可能會(huì)形成缺乏社區(qū)平衡的住宅區(qū)，人們希望不斷擴(kuò)大受災(zāi)地區(qū)公營住宅的供給數(shù)量，并期待著它們能夠發(fā)揮作用。然而公營住宅變成了剩余的“福利住宅”。其制度性地位沒有任何改變，低收入者和老年人大規(guī)模居住地的固定化將是一個(gè)大的問題。

住戶的規(guī)模受到壓縮和限制。設(shè)定了40平方米、50平方米、60平方米，70平方米等幾個(gè)規(guī)模類型，然而至少在市區(qū)內(nèi)的住宅計(jì)劃中，40平方米和50平方米的住戶占據(jù)了一半以上。以往的40平方米和50平方米的住宅，雖然空間很小，但是建筑物占地面積和空間容積比率分配得游刃有余，門口和室內(nèi)的搭配比較恰當(dāng)，具有一定的合理性。但是現(xiàn)在建設(shè)的集體住宅，為了擴(kuò)大容積，擴(kuò)展了住房的幅度。在受災(zāi)地區(qū)40平方米和50平方米的住宅，房屋的門口就占據(jù)了兩間、兩間半的空間。由于許多受災(zāi)者組成的都是小規(guī)模家庭，所以會(huì)出現(xiàn)以此為論據(jù)，認(rèn)為應(yīng)該供給小規(guī)模住宅的議論，但是這種規(guī)劃上的問題可能會(huì)對房產(chǎn)的存量帶來消極的影響，將來人們計(jì)劃按照“兩戶改一戶”、“三戶改二戶”等方式對住戶進(jìn)行改善，然而實(shí)際上由于對空房的計(jì)劃性管理存在技術(shù)性問題，這種改善可能難以順利實(shí)施。

在受災(zāi)地區(qū)，不論是通過大規(guī)模開發(fā)，還是高層樓房，抑或是小規(guī)模住宅，都要求迅速大量地供給公營住宅。這種方向在現(xiàn)有龐大的受災(zāi)者的況下，是具有一定的說服力的。沒有時(shí)間仔細(xì)考慮住宅的具體內(nèi)容。但是大量供給的公營住宅，并沒有和長期的有效性房產(chǎn)存量結(jié)合在一起，可能在將來會(huì)發(fā)生問題，會(huì)出現(xiàn)成本增加的危險(xiǎn)性。

在緊急三年計(jì)劃中，對于民間出租房屋供給的支援特別微弱。然而在受災(zāi)地區(qū)，此項(xiàng)政策發(fā)揮的作用卻十分有限。本來它就是以中等收入階層為對象的政策，因此其房租水平與受災(zāi)者的負(fù)擔(dān)能力不一致的情況較多。緊急三年計(jì)劃修改中，隨著公營住宅的增加，相應(yīng)地縮減了其計(jì)劃戶數(shù)。此外，在供給計(jì)劃中，允許建設(shè)場地有所偏重。計(jì)劃戶數(shù)總體是4123戶，其中37%都建設(shè)在郊外。在受災(zāi)市區(qū)，東灘區(qū)有1118戶，而長田區(qū)只有151戶，整體上西部舊中心區(qū)的供給十分困難。估計(jì)這是由于舊中心區(qū)不存在形成特惠租賃住宅的房租市場，而且也難以確保完整的建設(shè)場地所造成的。

通過修改，預(yù)計(jì)對民間房屋將會(huì)采取新的政策。第一，對租賃民間房屋提供房租補(bǔ)貼，以3萬日元為最高限額，到1999年底，對每年的減額實(shí)施補(bǔ)貼。第二，制定租借民間住宅的制度。由于特惠租賃住宅已經(jīng)達(dá)到極限，人們把目光轉(zhuǎn)向了特定目的租賃住宅。與特惠型相比，特定目的型的規(guī)模相對較小，但是具備初期房租低廉、優(yōu)先以前的居住者重新入住等特征，適合受災(zāi)地區(qū)的實(shí)際狀況的可能性較大。在特定目的型的制度中，再加入改變，采取市政府租借的市營住宅的方式，就可以進(jìn)一步降低房租。緩和建設(shè)面積、道路連接、戶數(shù)條件，擴(kuò)大對事業(yè)者提供利息補(bǔ)助等使用范圍等，這些都屬于民間住宅租借制度。

人們期待著這些新的政策能夠發(fā)揮其有效性。但是很明顯，還沒有出現(xiàn)能夠使民營租賃房屋得以迅速恢復(fù)的規(guī)模政策。就這一點(diǎn)而言，西部舊中心市區(qū)擴(kuò)大供給數(shù)量能否擴(kuò)大將成為一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。

住宅政策框架中，還不具備促進(jìn)低房租民間租賃房屋供給增加的手段。實(shí)際上，這部分完全依賴于木制結(jié)構(gòu)房屋和平房住宅。在受災(zāi)地區(qū)，這些存量被一次性摧毀了，私人租質(zhì)房屋瞬間喪失了。而且不存在將它們進(jìn)行重建的手段。僅僅依靠新的房租補(bǔ)助和民間租賃住宅終歸是有限的。于是，受災(zāi)地區(qū)的住宅政策不得不用“公營住宅”取代“木制結(jié)構(gòu)房屋”。但是，低房租私人租賃住宅的毀壞，從市區(qū)內(nèi)的建設(shè)場地、建設(shè)規(guī)模的大小、人住的簡便性、確保搬遷自由等方面來看，意味著喪失了公營住宅不可替代的房產(chǎn)存量。

緊急三年計(jì)劃以新建住宅的援助為基準(zhǔn)，但是通過多次調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大部分受災(zāi)者都希望回到自己原來居住的地方。所以不僅需要擴(kuò)大規(guī)模，還要特別重視房產(chǎn)存量的重建。然而住宅重建在復(fù)雜的障礙面前，顯示出停滯不前的局面。

許多受災(zāi)者都是低收入者和老年人，他們的投資能力本來就十分微弱，遭受災(zāi)害后，就業(yè)和收入變得更加不穩(wěn)定。許多家庭即使擁有土地，也沒有重建的資本。為了應(yīng)對這種局面，金融公庫、兵庫縣和神戶市靈活運(yùn)用低利息融資、震災(zāi)恢復(fù)基金等進(jìn)行利息補(bǔ)貼。但是，老年人不具備可以利用這些資本的信用實(shí)力。受災(zāi)地區(qū)的高齡社會(huì)里存在的問題，不是“融資不足”，而是“信用不足”。此外，當(dāng)設(shè)定了土地抵押權(quán)時(shí)，只要沒有解除，就難以融資。經(jīng)過泡沫經(jīng)濟(jì)后，在土地價(jià)格毫無上升趨勢的今天，發(fā)生了許多“擔(dān)保失效”的問題。有的家庭雖然賣掉了土地，卻仍舊無力償還負(fù)債。

出現(xiàn)這種狀況說明，投資能力的下降不僅僅起因于單純的低收入問題，正如“信用不足”、“擔(dān)保失效”所代表的那樣，它們反映出了現(xiàn)代社會(huì)中存在的問題。

國家應(yīng)急廣播—應(yīng)急檔案，今天，為您講述：1995年，日本阪神大地震，也希望能引起大家的思考。我是百寧，明天見！