“1953年，中國效仿蘇聯(lián)的模式，一是建立了從省到地市、縣的衛(wèi)生防疫站；二是在醫(yī)學院里設立了衛(wèi)生系，后者是為防疫站提供人力資源的，中國的衛(wèi)生防疫系統(tǒng)是從這個時候開始形成的，”李立明介紹說，“這個模式一直延續(xù)到上個世紀，也取得了舉世公認的成效。”如果說這個遍布全國的三級衛(wèi)生防疫體系最終形成了一個像金字塔一樣的架構(gòu)，可是到了頂端的中央一級層面，除了衛(wèi)生部的防疫司外，卻缺乏一個相應的機構(gòu)與其對接。“國外的疾病預防體系應該是先有國家級的，然后才是地方的，這是技術的縱向管理，這樣出現(xiàn)問題以后才能夠全國統(tǒng)一調(diào)度資源。”李立明說。當時有一個功能比較類似的機構(gòu)，是20世紀80年代初從中國醫(yī)學科學院分出來的中國預防醫(yī)學科學院。“但是預防醫(yī)學科學院的主要功能是科研，而沒有現(xiàn)場應急應對的職能，只是一個研究機構(gòu)。”2000年11月，當44歲的李立明從北大被調(diào)到中國預防醫(yī)學科學院時，他的任務很明確：組建一個國家級的疾病預防控制中心。“我當時在全國跑了26個省做調(diào)研，了解各級地方防疫部門的現(xiàn)狀和問題，他們希望國家建成一個什么樣的機構(gòu)和他們怎樣結(jié)成一個網(wǎng)絡來支持他們。另外我們也對美國、英國、日本的幾個CDC系統(tǒng)做了了解，綜合這兩方面來考慮組建中國的疾控中心。”

美國的CDC是在世界范圍內(nèi)得到認可的運行最好、最具范本意義的一個機構(gòu)。它在基層的人員輻射能力以及信息監(jiān)測的靈敏及高效，都是值得稱道的。美國CDC在各州都有代表，一些大醫(yī)院的急診室里，也有CDC派出的工作人員，美國是聯(lián)邦制，但是它的CDC卻完全是垂直領導，“只要碰見特殊情況就會立刻獲得信息。”李立明介紹說。

美國衛(wèi)生部規(guī)模很小，只負責資金；而與醫(yī)學有關的科研任務，由美國國立衛(wèi)生研究院承擔。在疾病的預防和控制上面，美國CDC則擁有極大的行政權力。如果遇到緊急情況，他們可以調(diào)動國內(nèi)一切資源，法律也賦予他們在必要時候關閉一些重要的部門和機構(gòu)的權力。

“美國CDC是一個半軍事化機構(gòu)，它的組建采用的是美國海軍的編制，每周三他們要著軍裝上崗工作。因為軍隊是國家機器，如果有突發(fā)狀況，他們可以拿著證件立刻坐火車、坐飛機趕赴現(xiàn)場，他們有這個權力，也有這個能力。”李立明回憶。當時在組建中國CDC的時候，他們也曾有過建成軍隊編制的提議，但未果。

在實際運作中，中國疾控中心面臨最尷尬的問題，就在于它并不擁有實現(xiàn)這個框架設計所達目標的權力。“現(xiàn)行體制下，什么才會形成權力？一個是人事權，一個是財權，誰管理經(jīng)費和干部，下面就對誰負責。”可是從根本上來說，中國疾控中心只是一個技術單位。“現(xiàn)在只是在技術上把中國疾控和地方上連接起來了。而省、地市、縣一級疾控中心，因為它們的經(jīng)費和干部任命由政府管，所以結(jié)果還是省疾控歸省政府管，市疾控歸市政府管。”

雖然中國疾控中心在框架上實現(xiàn)了從國家到地方的垂直結(jié)構(gòu)，但在實際運作當中，對下面毫無約束力。這也導致SARS爆發(fā)之后，他們遇到的第一個問題就是信息不暢。