在日本仙臺(tái)的一個(gè)涼爽的午間，187個(gè)聯(lián)合國會(huì)員國代表齊聚一堂，通過了一項(xiàng)新的減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)指導(dǎo)框架，坐在主桌旁的人們對此表示喜悅和滿意。簽署后，這些國家將批準(zhǔn)與私營部門共同制定減少和預(yù)防災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的公共政策。
今年是世界上大多數(shù)國家將《仙臺(tái)減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)框架》（2015—2030年）作為減災(zāi)決策的指導(dǎo)文件的第五年。
聯(lián)合國減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)辦公室美洲和加勒比區(qū)域辦事處主任勞爾·薩拉薩爾（Raúl Salazar）解釋道：“《仙臺(tái)框架》成功地確立了一個(gè)重要的概念變化：它使國際社會(huì)認(rèn)識(shí)到減少風(fēng)險(xiǎn)才是重中之重，并將重點(diǎn)從災(zāi)害應(yīng)對轉(zhuǎn)移到其他方面。”
薩拉薩爾補(bǔ)充說：“這種方法的改變有助于將災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)視為一個(gè)與發(fā)展相關(guān)的問題，這樣所做的決定就不會(huì)產(chǎn)生新的風(fēng)險(xiǎn)。”
正如薩拉薩爾所言，《仙臺(tái)框架》提出了對降低風(fēng)險(xiǎn)的全面理解。與其前身《兵庫行動(dòng)框架》（2005-2015年）相比，《仙臺(tái)框架》確立了更為廣泛的行動(dòng)領(lǐng)域，而《兵庫行動(dòng)框架》則僅簡要闡述了減少風(fēng)險(xiǎn)對易受自然災(zāi)害影響的重要性。
“《兵庫行動(dòng)框架》于2005年在預(yù)防十年期間誕生。當(dāng)時(shí)，各國注意到災(zāi)害的影響越來越大，進(jìn)而導(dǎo)致陷入貧困。兵庫不是一項(xiàng)承諾，而是允許對科學(xué)知識(shí)的綜合主題進(jìn)行反思，以考慮造成災(zāi)害的現(xiàn)象并將其納入社會(huì)科學(xué)。它超越了研究為什么會(huì)發(fā)生地震或颶風(fēng)，也不是把災(zāi)害理解為孤立的事件，而是將其理解為調(diào)解人類環(huán)境。”薩拉薩爾說。
隨后，《兵庫行動(dòng)框架》演變成《仙臺(tái)框架》?！断膳_(tái)框架》擴(kuò)大了對風(fēng)險(xiǎn)管理的參與，包括民間社會(huì)和私營部門。薩拉薩爾強(qiáng)調(diào)：“《仙臺(tái)框架》是一個(gè)與發(fā)展密切相關(guān)的進(jìn)程。”
了解風(fēng)險(xiǎn)
《仙臺(tái)框架》提出了風(fēng)險(xiǎn)管理的全面性，反過來又為了解風(fēng)險(xiǎn)的可能性打開了一扇新的窗戶。也就是說，它不僅暴露了一個(gè)事件（自然事件或人為事件）的風(fēng)險(xiǎn)，而且還要求考慮一系列事件中的特殊情況所產(chǎn)生的所有影響。簡言之：系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。
分析人士艾倫·拉威爾（Allan Lavell）表示，理解這種“復(fù)雜”風(fēng)險(xiǎn)一直是《仙臺(tái)框架》在該地區(qū)面臨的主要挑戰(zhàn)之一。“成功地區(qū)分暴露和潛藏風(fēng)險(xiǎn)的組成部分需要數(shù)年時(shí)間，而且還需要盡可能徹底的探索。系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的概念讓許多官員和規(guī)劃者望而卻步。”
盡管如此，還是有案例形成了一種從知識(shí)本身的根源理解風(fēng)險(xiǎn)的歸納方法。“安全學(xué)校倡議融合了教育、基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)、金融、民防等各個(gè)領(lǐng)域，改善了學(xué)生從小了解災(zāi)害的準(zhǔn)備情況。從概念上講，《仙臺(tái)框架》極大地促進(jìn)了對減少風(fēng)險(xiǎn)一體化的反思。”薩拉薩爾說。
此外，《仙臺(tái)框架》的通過，使人們有可能將風(fēng)險(xiǎn)管理理解為一條綜合戰(zhàn)線，將公共、私營和民間社會(huì)結(jié)合起來。薩拉扎爾稱，民間社會(huì)被理解為一個(gè)由科學(xué)家、社區(qū)、婦女和殘疾人等不同行動(dòng)者組成的群體，且有助于《仙臺(tái)框架》的實(shí)施，因?yàn)槊耖g社會(huì)的成員最終是與社區(qū)有直接聯(lián)系的人。
另一方面，私人倡議在《仙臺(tái)框架》的實(shí)施上也非常重要。薩拉薩爾表示，私營部門抗災(zāi)協(xié)會(huì)聯(lián)盟（ARISE）對理解和降低風(fēng)險(xiǎn)作出了重大貢獻(xiàn)。
薩拉薩爾稱，這三個(gè)部門合作的重要性是減少破壞性后果的關(guān)鍵。由聯(lián)合國減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)辦公室和流行病災(zāi)害研究中心（CRED）于2017年發(fā)布的一項(xiàng)關(guān)于經(jīng)濟(jì)損失、貧困和災(zāi)害的研究顯示，每年因?yàn)?zāi)損失5200億美元，并導(dǎo)致2600多萬人陷入貧困。
實(shí)施問題
在《仙臺(tái)框架》成立五周年之際，該框架最重要的目標(biāo)之一是目標(biāo)E：到2020年，大幅增加制定國家和地方減災(zāi)戰(zhàn)略的國家數(shù)量。
“五年來，該區(qū)域的努力似乎是不同的。各國試圖從自己的角度來解釋在發(fā)展背景下減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的意義，以找到實(shí)施的途徑。這些努力已具體化為規(guī)范、體制改革以及針對了解風(fēng)險(xiǎn)和能力建設(shè)所作的努力。從體制角度看，有些國家已經(jīng)轉(zhuǎn)向綜合性制度，這些制度改變了名稱，并取得了進(jìn)展。但在大多數(shù)情況下，這是不可能擺脫緊急情況的。”拉威爾說。
聯(lián)合國減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)辦公室美洲和加勒比區(qū)域辦事處負(fù)責(zé)監(jiān)測《仙臺(tái)框架》遵守情況的詹妮弗·古拉尼克（Jennifer Guralnick）認(rèn)為：“各國正在遵守《仙臺(tái)框架》的精神，并將其作為社區(qū)和個(gè)人的國家路線圖。這是基于整體，而不是從某一特定部門的獨(dú)家角度。”
古拉尼克補(bǔ)充說：“政府間組織、聯(lián)合國各機(jī)構(gòu)和整個(gè)國際社會(huì)都在推動(dòng)這一令人鼓舞的實(shí)質(zhì)性變革，共同努力促進(jìn)其執(zhí)行。”
《仙臺(tái)框架》的實(shí)施與另外兩項(xiàng)主要倡議的通過密切相關(guān)：可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和《巴黎協(xié)定》。三者不僅具有共同目標(biāo)，而且均由聯(lián)合委員會(huì)負(fù)責(zé)制定戰(zhàn)略。換句話說，努力是基于知識(shí)的優(yōu)化。薩拉扎爾呼吁各國在投資決策中根據(jù)需要擴(kuò)展這些現(xiàn)實(shí)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)一致性和知識(shí)整合。
面向未來
在通過五周年之際，《仙臺(tái)框架》對大幅減少該區(qū)域?yàn)?zāi)害的影響至關(guān)重要。美洲和加勒比的一些國家已著手制定新的戰(zhàn)略和舉措以減少其脆弱性，盡管氣候變化增加了發(fā)生異常自然現(xiàn)象的可能性。
“仙臺(tái)框架有助于我們理解如何解決一個(gè)復(fù)雜的問題，讓各國清楚地認(rèn)識(shí)到我們今天面臨的風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)不是30年或40年前的風(fēng)險(xiǎn)，而是需要用更復(fù)雜的和綜合的方法來處理的風(fēng)險(xiǎn)。”薩拉薩爾表示，他承認(rèn)有很多需要改進(jìn)的地方：“我們必須對風(fēng)險(xiǎn)有更廣泛的認(rèn)識(shí)。我認(rèn)為，我們已經(jīng)不再把災(zāi)害視為關(guān)注的焦點(diǎn)，即只關(guān)注后果，而是把風(fēng)險(xiǎn)視為一個(gè)更廣泛的概念框架。同時(shí)，作為一個(gè)國家、地方政府和地區(qū)，我們有一個(gè)很好的機(jī)會(huì)進(jìn)行反思，進(jìn)而更好地組織處理風(fēng)險(xiǎn)的方法，以更高水平的復(fù)雜性和整合性來處理案件。例如，新型冠狀病毒肺炎就是一個(gè)明顯的例子，表明一種源于流行病的風(fēng)險(xiǎn)，可能對許多部門產(chǎn)生系統(tǒng)性影響。”
古拉尼克稱，監(jiān)測《仙臺(tái)框架》執(zhí)行進(jìn)展的主要挑戰(zhàn)之一是缺乏收集系統(tǒng)化信息的機(jī)構(gòu)間和多部門機(jī)制。
薩拉薩爾對《仙臺(tái)框架》接下來的十年持樂觀態(tài)度。“提升減少經(jīng)濟(jì)損失的能力，這對一個(gè)區(qū)域而言非常重要。例如，通過疏散、保護(hù)以及新的建筑系統(tǒng)，我們在降低死亡率方面已經(jīng)取得了一定進(jìn)展。我認(rèn)為，我們將看到一個(gè)正在朝著這一目標(biāo)不斷前進(jìn)的區(qū)域。這是一個(gè)必須得到支持的區(qū)域，它走在正確的道路上，有著非常明確的領(lǐng)導(dǎo)。我對《仙臺(tái)框架》有待實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)感到樂觀。”
這就是五年前坐在仙臺(tái)主桌旁的人們對這份文件感到高興和滿意的原因。他們之所以微笑，還因?yàn)樵谶@個(gè)被櫸樹環(huán)繞的日本城市里達(dá)成協(xié)議具有重要意義。幾個(gè)世紀(jì)以來，櫸樹為建造成百上千的房屋和結(jié)構(gòu)提供了木材。櫸樹，就像《仙臺(tái)框架》一樣，為未來的戰(zhàn)略奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。（作者路易斯·布隆LuisBurónB.）